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浅论我国区域性行政管理的特点与改革
摘要：
二十一世纪以来，伴随着社会经济的发生的巨大变化，公共行政学在这种环境中不断的演变，内容上得以丰富和创新，其研究领域在不断扩展，特别是对区域经济的研究更加深入，这个研究领域涉及到的就是区域行政管理，自改革开放以来，对于行政区域的划分中，中央直辖市区域和普通省制区域并无根本差别，而民族区域自治区域和特别行政区域有着明显的特征。区域的协调性主要体现在政府之间的关系政府管理行为与经济发展之间的协调关系，会促进经济发展，同时区域间的发展也会得以平衡。
一、区域性行政管理的特点
1.民族区域自治制区域行政管理的特点
民族区域自治制区域行政指的是民族自治与区域自治，它是二者的结合，它以《宪法》、《民族区域自治法》为依据，在国家所管辖的领土区域内，由国家统一领导，在少数民族地区实行地方自治，并在自治地区建立自治机关，自治区行使自治权，以管理本民族内部的事务，这体现的是民主权利，保证了政治、法律上的平等。民族自治区域的自治机关与普通省制区域的地方国家权力机关和地方国家行政机关是同性质的，它是也是我国人民民主国家政权的一部分，同时它也是民族自治区域的一级国家权力机关，属于国家行政机关，根据宪法和民族区域自治法，赋予其自治权，自治权是民族区域自治的核心，自治机关行使的自治权应同它的行政地位相适应。例如很多少数民族，因地小人少，属于县级以下的，称为自治乡，对于行政地位来说，这样的基层行政区域不具备行使民族自治权利的条件，不能制定相关的自治条例;而在民族区域自治区中，西藏自治区具有典型的自治特征。西藏近代社会在官家、僧侣、贵族三大领主统治之下，是一个封建农奴制社会，而在1951年，由于我国中央政府与西藏地方政府签订的《关于和平解放西藏办法的协议》，西藏得以和平解放，解放了西藏各民族的基本人权，实行民族区域自治，它从封建农奴制社会逐步进入到了社会主义初级阶段。我国以民族问题和宗教问题为出发点，自治机关配备的人员可以使用本民族的语言，尊重和保护宗教信仰自由，在民族区域自治制度下，实行区域行政管理，促进了民族间的尊重和团结[1]。
2.特别行政制区域行政管理特点
“一国两制”属于是区域自治，但是高于民族区域自治程度，特别行政区域直辖于中国中央人民政府，
已包含在中国当代区域行政范畴内。特别行政区域通过国家在法律上确认以及原有的权利和制度，享有的各种自治权和保持资本主义制度，享有高度的自治权，这种自治权力更为广泛。香港回归中国后，依据《香港基本法》，“行政主导 ”为香港政制一大特色，香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长，代表香港特别行政区;香港特别行政区政府的首长是香港特别行政区行政长官，领导特别行政区政府行政，具有双重法律地位。
对于香港、澳门，中国实行“一国两制”，恢复行使主权，而台湾问题则是国家和平统一的问题，台湾作为特别行政区，司法独立，享有自主权，可保留军队，以及台湾人民的利益都将得到切实保障[2]。
二、区域性行政 管理的改革
1.新中国成立以来，民族自治地方各级政府通过开展行政管理活动，推动了民族自治地方的 发展，但是在开展行政管理活动的同时，民族自治地方对自身角色的定位存在一些困惑。主要体现在行政管理活动的法制基础不够完善。民族自治地方行政管理活动需要有法律的约束。要在一般行政管理的法制和区域自治法制的基础上，行使自治权，但我国的民族区域自治法律体系还不够完备，缺乏必要的法制基础，民族自治地方政府自治权行使不足，《民族区域自治法》的条文比较抽象，原则性的规定较多，一些自治地方制定的《自治条例》不具备可操作性，对于自治权的行使没有实际的指导意义。因此，法制基础的完善，可以推动民族区域自治地方的发展[3]。
2.强化自治权的特殊性。全国行政体制改革后，地方权力得以扩张。民族区域自治制度是在 计划 经济时代制定的制度体系，其中自治权的内容不同于其他地方政权机关享有的权力，具有明显的特殊性。改革开放以来，民族自治地方专享的权力特殊性逐渐淡化，这也是中国整体经济 社会发展和行政体制改革的必然结果，这种结果会给民族自治地方带来改革和发展的动力，但是，在当前市场经济体制下，我国行政管理体制变革的进程较快，民族区域自治制度需在这种背景下适时调整，在新形势下，探索科学的方法以促进自治权的有效行使[4]。
总而言之，区域性行政管理推动中国政府管理，对其的研究有助于政府管理现代化的 实践，公共行政学的研究领域与范围得以拓宽，丰富和发展了行政管理的内容，这对于推动公共行政学的发展将产生深远的影响。
参考文献：
[1]白雪梅.中国区域经济发展的比较研究[m].中国 财政经济出版社,1998.
[2]r•j•dilger,nationalintergovernmentalprograms(englewoodcliffs,nj)prentice-hall,1989.
[3]刘君德.中国行政区划的理论与实践[m].华东师范大学出版社,1996.
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深化盛泽镇行政管理体制改革的若干思考
盛泽镇是江苏省苏州市吴江区的一个建制镇，是中央编办等六部委于2010年4月1日确定的“开展经济发达镇行政管理体制改革”全国25个试点镇之一。盛泽常住人口36万人，2012年实现地区生产总值302.5亿元，纺织是其支柱产业，先后被评为“国家级丝绸星火密集区”、 “全国乡镇企业示范区”、“中国丝绸名镇”。但是，由于盛泽是一个镇，在传统乡镇行政管理体制下，缺乏必要的经济社会管理权限，财政留成难以满足提高公共服务水平的需要，机构设置和人员配备也不能适应行政管理和公共服务需求。为了突破传统体制机制的掣肘，盛泽镇于2011年12月开始行政管理体制改革试点工作，激发了全镇经济社会发展的活力。
一、盛泽镇行政管理体制改革试点的主要做法及初步成效
(一)以精简统一效能为原则创新行政管理体制
一是试行镇场合一的管理体制。盛泽镇党委、政府与中国东方丝绸市场党工委、管委会镇场合一，按副处级管理。保留中国东方丝绸市场管委会牌子。盛泽镇主要领导按副处级配备，领导班子中的副书记、副镇长与10个职能机构负责人兼任，减少领导层级和职数。二是整合设置行政事业机构。打破区、镇原有内设机构的架构，设立党政办公室、组织人事和社会保障局、政法和社会管理办公室、经济发展和改革局、财政和资产管理局等10个新的职能机构。保留区有关行政部门设在盛泽的派驻机构，撤消盛泽、南麻两个办事处，镇上原有的事业单位停止法人主体活动。三是优化人员配备和使用。区一级赋予盛泽镇人事调整建议权。通过下派、公选、提拔等方式选优配强镇10个职能机构正副职领导，通过选调、竞聘上岗等方式引进人才，强化中层干部队伍。核定行政事业编制数额，打破原有部门界线、人员身份界线，统一调配使用，保留原人员性质，按岗取酬。
(二)以提升服务效能为目标扩大行政管理权限
一是下放管理权限。区政府先后两次发文，明确下放产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会管理、民生事业等涉及23个部门的120项行政管理权限，通过授权、委托等形式由盛泽镇行使。二是推行便民服务。建设功能完备的行政服务大厅，授权、委托的行政许可、行政审批和公共服务事项一律进入行政服务大厅，实行“一站式服务”，并且公开办事依据，规范办事程序，努力提升服务水平和公信力。三是加强综合执法。区政府发文明确下放涉及5个部门的258项行政处罚事项，由盛泽镇综合执法局代表镇政府统一行使行政处罚权和与行政处罚权相关的行政强制措施权、监督检查权，在镇区范围内组织开展综合执法活动，提高执法效率和执法质量。
(三)以调整财税比例为手段增加财力支撑
一是建立新的财税分成体制。实行“分类管理、核定基数、超收分成、专项奖励”的财政管理体制，以2011年为基数，核定一般预算收入基数和既得财力基数，超收部分全额留镇使用，一定五年。二是设立中国人民银行苏州分行盛泽镇一级金库，跟通开发区模式，直接接纳工业土地出让金相关事权，减少中间环节，增加镇级可用资金。三是区财政对盛泽镇基础设施和重要社会事业功能设施建设给予重点扶持，并赋予盛泽镇对辖区内国有资产的处置管理权。
盛泽镇在行政管理体制改革试点中，通过整合行政资源，创新管理体制，增加财力支撑，扩大管理权限，初步实现事权、财权、人事权与行政管理责任的统一，推进了政府职能转变和服务型政府建设，提升了政府管理经济社会与提供公共服务的能力，取得了初步的成效。一是在一定范围内化解了镇政府“权力小能力弱责任大”的矛盾，改变了政府管理“缺位”的现象，提高了政府行政管理的能力和效率。 二是坚持“民生为重、服务为本”，以便民、高效、廉洁、规范为标准，为群众提供暖心、省心、舒心、顺心的优质服务，政府形象得到明显改善。三是注入了经济发展的新活力，城市化建设和城乡一体化进程都得到很好的推进。
二、当前盛泽镇在行政管理体制改革试点中碰到的新问题和矛盾
盛泽镇的行政管理体制改革试点工作总体呈现出推进快、效率高、效果好等特点，其推进速度走在了全省乃至全国的前列。但是，在改革中也碰到了一些新的问题和矛盾，当然，这些都是改革中的问题、前进中的矛盾。主要表现在以下三个“不对称”上：
一是区里有关职能部门的放权与盛泽镇所希望的受权不对称。这次盛泽镇行政管理体制改革试点中，区有关职能部门总共放权378项，其中下放的行政处罚和监督检查权要比行政审批权多出138项。应该说，吴江区多数职能部门对盛泽镇的改革试点工作是支持的。但作为受权的盛泽镇在实践中感到两者不太对称。一般来说，下放的处罚权越多，所承担的责任和风险就越大。比如，盛泽镇希望区里人防、物价以及省里非垂直管理的水利、交管等权力下放到镇管理，区里有关职能部门就不太愿意放。我们建议区有关部门在第三批放权中尽可能做到审批权与处罚权同时放、相对称。
二是区里职能部门下放的部分权力与盛泽镇所需承担的责任不对称。调查中我们发现，作为放权的区职能部门与受权的盛泽镇，在权力与责任问题上，双方都存在着一些不对称。有的区职能部门总希望多下放一些行政处罚权，而盛泽镇则希望区里多给一些行政审批权，这里其关键涉及到双方利益和责任问题。有的职能部门在下放权力时，还存在着事权、人权、财权的不对称，由此造成盛泽镇比较被动。比如，有的行政处罚权下放了，但有执法权的专技人员和专项经费却没有同时下放。
三是扩权后盛泽镇所要承担的责任与现有干部队伍素质不对称。盛泽镇在行政管理体制改革中，总的来说，打破人员身份界线，统一调配，做到了增事不增人。但是，随着事权的增加和服务管理的深化，适量扩编增人是难免的。因为有的岗位必须是专业人员，而现有人员对具体业务方面的政策、法规、规定掌握还不够，缺乏应具备的专业业务知识和行政执
法资质。在调查中，盛泽镇领导反映，扩权并不是越多越好。如果放得太“宽”，特别是上面过多地将一些执行难度大、责任重的行政处罚权放下来，下面由于种种原因就无法接受。虽然有的采用“授权”、“委托”等不同方式来解决这一矛盾，但有时仍力不从心。比如在国土管理执法中就需要区国土局派人配合。许多方面的执法力量不足，在编人员较少，执法效率有待进一步提升。又如，在综合执法方面，部门与部门之间的工作协调配合机制也有待进一步健全完善。因此，我们认为，放权不等于放手、放任，权力下放了，区有关职能部门的指导、监督必须同时跟上。
三、深化盛泽镇行政管理体制改革试点的若干思考
(一)继续推进权限下放。适当扩大行政权限是解决经济发达镇行政管理体制障碍的重要环节。要认真做好已经下放的两批经济社会管理权限的落实到位工作，确保下放权限放而不乱、管理有序。并按照“能放则放”的原则，积极稳妥做好第三批权限下放和承接工作，做到与基层群众生产生活密切相关的权限尽量下放，着力提高下放权限的针对性和实用性。要进一步完善确保下放权限规范有序运转的配套政策、管理制度和责任追究机制，使用权更加顺畅，更好地服务群众，推进经济社会发展。区级机关授权部门要加强对授权、委托事项管理的指导与服务，使盛泽镇承接落实得更顺畅更快捷。
(二)进一步畅通和理顺条块协调关系。随着权力的下放，也会带来管理上的问题，特别是垂直双重管理部门，如处置不妥，会出现“两头管，两头都管不了”的现象。盛泽镇行政管理体制改革并不是盛泽镇单方面的事，区级机关授权部门的配合和支持至关重要，要及时传达贯彻部门管理政策精神，配合完成盛泽行政审批涉及的现场勘察、查验等工作，加强对盛泽行政服务窗口和人员的指导、培训，协同盛泽完成改革试点工作。同时也要进一步梳理人事管理上的“条块”问题。建议对垂直管理单位，可采取人员编制在原单位，工作考核在镇的方式，加强对这类单位的管理。垂直单位工作人员的党组织关系、工资及补贴等均下放镇里，区局要使用干部或在学习、培训等方面，必须征求镇里的同意。镇里在工作业务上也要主动加强与区局的沟通，避免工作和管理上出现“真空”。
(三)加快提升镇级机关干部的业务水平和人员素质。增加的行政权限需要高素质的人来行使，特别是大量行政执法权下放后，干部的业务水平和执法资质急需提高。要创建学习型机关，形成浓烈的学习氛围，鼓励一专多能成为“通才”。要重视更新现有乡镇干部队伍的知识结构，大力组织实施专业知识培训和再教育工程，增强培训的针对性和实效性，以进一步适应新形势任务的需要。要建立切实有效的上岗机制、奖惩机制、责任追究机制等。
(四)给予适当的优惠政策。盛泽镇目前正处于快速发展期，初步形成中等城市规模，政基础设施和基本公共服务都需要大量资金投入。但现行四级财政分配体制中，盛泽镇能够支配的财力不到20%，不能满足城镇建设和公共服务需要。为此，我们建议中央和江苏省应对国家级的试点镇给予适当的优惠政策，使试点更快地出成效，形成辐射带动效应。办法有三：一是中央和省里每年给试点镇一定数额的财政补助，或以江苏省为单位，设立试点专项基金(基金来源建议从中央、省对试点镇所在的县区核定财政上缴基数超额部分中提取)，用于试点镇的基础设施、社会事业、产业功能区、技术创新和人才集聚服务平台、公共服务平台、规划编制及体制机制创新项目的补助。二是中央和省里应对试点镇的农村金融政策给予倾斜。建议上级在金融政策上给予盛泽民间资本以发展空间，允许盛泽镇多开办一点村镇银行和小额贷款公司，并允许和鼓励盛泽镇独立发放适量金融债券，以减少融资成本，支持新型城市化建设。三是省里对国家级试点镇的用地指标应戴帽下达，优先满足盛泽城市和产业发展需要。盛泽镇复垦、造地等途径增加的土地指标应全部留镇使用。省、区对盛泽用地应给予重点政策倾斜，要指导、帮助盛泽用好用足现有土地政策，拓宽盛泽发展空间。
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