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社区卫生服务:问题、成因与对策
摘 要：社区卫生服务自开展以来，得到国家大力支持，发展迅速，初步起到卫生事业网底作用，保障了群众对基本公共卫生服务的需求。但随着社区卫生服务的不断发展，问题也不断涌现，主要表现为人力资源不足、设备不足、经费不足、知晓率低等，这些问题正日渐成为社区卫生服务进一步深化发展的障碍。因此，社区卫生服务发展需要广泛开展人力资源引进与培养工作、加大政府支持力度、通过多元化筹资缓解资金压力、扩大有效性宣传，从而促进整体社区卫生服务项目健康、合理、有效、快速的发展。
关键词：社区卫生服务;发展;筹资;资金管理
中图分类号：f290 文献标志码：a 文章编号：1673-291x(2014)19-0216-03
社区卫生服务的职能由预防、保健、医疗、康复、健康教育、计划生育六位一体构成，保障着基本公共卫生服务的提供。近年来，随着社会经济的发展，人们精神文化水平的不断进步，对医疗保健重要性的认识逐渐提高。社区卫生服务的发展，关系到能否发挥好基本公共卫生网底作用、能否缓解“看病难，看病贵”问题、能否最大限度保障群众健康、减少群众疾病等诸多问题。加之，城市化日趋深化、城市人口高速增长，社区卫生服务作为基本公共卫生服务的重要组成部分，逐渐开始发挥不可替代的作用。社区卫生服务的发展，有利于降低就医成本、缓解医患关系、解决大型医院医疗资源过度利用的问题。随着社区卫生发展的深入，人力资源、资金、设备等问题成为阻碍社区卫生服务发展的重要因素。因此，合理发展人力资源、缓解资金压力、充实设备、扩大有效宣传成为促进社区卫生，甚至整个基本公共卫生服务发展的重要方式。
一、当前中国社区卫生服务存在的主要问题
中国社区卫生服务发展水平与社会经济发展水平息息相关，区域经济发展不平衡导致卫生人力资源相对不稳定，趋于向经济发达地区集中。政府购买服务模式，限制了社区卫生发展的活力。资金设备的相对不足，制约了卫生服务机构扩大机构规模、提升服务质量和增加服务数量。加之，宣传教育力度不够，也影响了服务数量和受益群体数量。社区卫生服务优化还有很长的路要走。
1.社区卫生服务人员流动大，卫生人力资源相对不足。由于社区卫生服务人员的工资待遇较低，导致员工士气低落、留存率低。社区卫生人力资源分配不均，优秀卫生技术人员更加倾向于流往人口密集、经济发达的地区。吸引人才方面，薪酬、福利、待遇等均远低于医院，甚至少于一般性服务工作的薪酬，吸引人才困难，即使成功引进，工作时间亦难持久。
2.政府办社区和购买服务模式存在一定局限性。现阶段我市社区卫生服务采用收支两条线模式，政府购买服务，严格控制资金的筹集与使用，限制了社区卫生服务的有效发展;同时，政府又是兴办社区卫生服务机构的主力军，资源相对集中于公办机构，资源配置不平衡导致民营机构发展缓慢，一旦公办机构出现问题，整个社区卫生系统难以实现自我调节和行业内部调节，限制了社区卫生服务科学发展与活力;现阶段政府没有足够资金保障做到全覆盖，只能覆盖主要街道，制约了社区卫生全面发展。
3.社区卫生服务机构设备不足，工作环境狭小。社区卫生服务机构设备不足，经常出现基本项目服务缺失或是服务水平低的现象，对资金需求强烈。部分机构存在设备缺乏日常维护，影响了设备的使用效率，极大制约了社区卫生服务的发展。工作环境狭小，出现一室多用情况，难以提供充足的服务数量。
4.社区卫生服务知晓率较低，群众基础较差。社区卫生服务开展时间短，被群众熟知程度低。社区卫生提供的是基本医疗服务，少为人知，六位一体职能不完全被群众知晓，社区卫生机构大多采用国家基本药物目录和地方基本药物目录规定用药，群众存在一定误解，基本药物疗效不能满足日常需求。
二、产生问题的原因分析
经过现场调查研究，发现上述问题是在多方面因素影响下形成的。
1.社区卫生机构人力资源不足、分布不均。人力资源不足，制约着服务的提供，制约着社区卫生事业发展。人力资源不足的主要原因是：(1)编制不足，限定了每个社区的人员配置数量。据调查，全市社区卫生服务机构职工总数为2 043人，其中卫生技术人员为1 700人，编制数仅有1 211个，编制缺乏不利于引进卫生技术人员;同时，编制外人员的薪酬福利也加重了资金方面负担。(2)与大型医院相比收入存在明显差距，优质人才难以被吸引到基层从事卫生服务工作。(3)基层卫生机构与医疗卫生人才培养机构联系不足，难以从高校直接引进人才。加之卫生人力资源分配不均，存在区域性差异，专业人才多集中在人口稠密经济较发达的区域，影响了社区卫生的长期发展。资金不足是人力资源不足和分布不均等问题的重要影响因素，因而开展服务受到限制是长期形成的结果。
2.政府兼顾办机构和管机构双向职能，职能定位不清。从总体发展来看，政府办机构促进了社区卫生事业迅猛发展，为社区卫生事业提供了必要的资金、设施、场所保障。同时，政府管机构也一定程度上阻碍了社区卫生事业的发展，资金使用范围要求过细，限制了资金使用，不能灵活开展宣传、教育、服务设施维护等工作。从调查情况来看，南昌市公办社区卫生服务中心35家，民营机构15家，公办中心占中心总数的70%，社区卫生服务站所占比例更小，民营服务站就在全部111家服务站中占据87家，公办与民营机构间的资源分配不均，可以说难以充分发挥职能。政府办社区卫生又管理社区卫生，难以明确职能，进而难以完成好两项使命，即政府办好社区卫生和政府管理并发展好社区卫生。随着社会主义市场经济的不断深入，完全将社区卫生事业发展与市场经济的竞争性相分离、公办和民营机构间发展的不平衡性，也制约着社区卫生事业的长期健康发展。
3.机构设备总体不足，部分机构出现场所狭小，服务开展不完全现象。一方面，政府大力投入，配套与服务相关的诊疗设备，保障了基本医疗服务提供，然而却没有配套相关的保养、维护、使用经费，使得设备长期使用出现故障、废弃现象，浪费了本已有限的资源;使用耗费与政府补助经费相抵现象，降低了机构开展服务的积极性;另一方面，政府配套设备均以《服务规范》要求的服务项目为基础进行配备，削弱了机构开展全方位服务的能力。该类问题归结起来看，与资金筹集与使用有很大联系，资金使用严格规范，重视了普遍性而忽略了特殊性，不能灵活地解决随机发生事件，资金总体出现相对不足，影响机构、整个系统良性健康发展。 4.健康教育开展不规范，宣传不足。健康教育是社区卫生服务机构六位一体职能之一，有利于降低疾病的患病率，缓解疾病的影响，倡导健康生活方式，提高总体健康水平。健康教育工作和宣传工作也是社区卫生服务工作的重点，然而受制于人力资源、经费等因素，影响了这部分工作效果。开展全方位宣传教育，包括印制宣传材料、制作影音资料等需要人力和财力给予大力支持，社区卫生机构有限的经费用于开展服务，难以抽出足够的精力开展此项工作。
三、对策建议
针对问题及问题产生原因，从人力资源方面、政府行政管理方面、资金设备方面和宣传教育四个方面，以本市具体情况为基础，提出如下建议：
(一)人力资源方面
1.从现有机构人员来看，应建立一套完备的奖励机制，严格绩效考核。年底根据绩效考核情况妥善进行奖励与惩罚，赏罚有度，既要激励授奖者，又不能过分损伤被惩罚者积极性。同时，建立一套晋升机制并设立阶梯工资，让机构人员逐渐建立职业愿景，合理规划目标，努力实现目标，形成良性循环，进而提高工作人员热情和积极性，更好地保障人力资源充分利用。
2.加强人才队伍建设。针对社区卫生服务机构需求，与医学院校增加沟通，适当增加定向培养五年制临床医学专业学生，规划其实习基本公共卫生的内容和时间，使其在校期间能够有针对性地进行学习，掌握与社区职能有关的相关技能，以便毕业后直接引入使用。
3.不断完善社区卫生服务人员的工资福利制度，让合同制员工尽可能享受编制内员工的福利待遇，不断吸引优秀人才来社区工作。
4.社区卫生服务机构加强人员培训，对新入职人员实行严格的考核，确保人人过关;对老员工要定期进行考核，提高业务能力，保证社区卫生服务体系长期、健康发展。
5.培养社区卫生服务团队，培养全科医生队伍，提供签约服务。针对现阶段双向转诊问题，患者上转医院后很难实现下转。一方面经济利益使然;另一方面，社区卫生服务机构不能完全满足下转患者需求，服务能力不足。因此，大力培养预防、保健、康复人才，为医院下转患者的康复做好服务，保障下转患者的切实可行性。同时，培养中医人才队伍，结合中医在内科、骨伤科、处理疑难杂症等方面优势，开展有特色的中医服务。
(二)政府职责定位方面
1.政府转变地位，由主办者，转变为监管者、引导者。一直以来，政府都是社区卫生服务的主办方，严格规定和限制着基本公共卫生资金的使用，也是公办社区卫生的主力，一定程度上引起发展的不平衡现象，私营性服务机构在资金方面更加短缺，公立性机构资金严格控制在框架下，制约着社区卫生整体发展，政府转变职能后，由主办变为监管、引导，一方面有更多的时间和精力去分析、研究并监管好资金的使用;另一方面，也符合社会主义市场经济的发展原则，保证适度的竞争关系，有利于服务质量提高。
2.建立与社区卫生服务体系相适应的基本药物制度，实行集中采购、配送，逐步降低药品配送成本，基本药物实行零差价销售，能够吸引更多的患者流向社区。还需制定规范的、相对稳定的零差率药品目录，且在合理范围内能够得到医保的报销[1];加强对药品价格和质量的监管，制定相应的法规来明确药品零差率实施过程中各方的权利与责任。
3.与医疗保险制度相衔接。基本医疗保险制度，已经基本覆盖了所用城乡居民。将基本公共卫生服务纳入到医疗保险报销范畴，既有利于提高基本医疗保险基金使用效率，又有利于基本医疗保险基金发挥更大的效能。
4.政府加强宏观调控，带动社区开展多元化经营筹资。科学合理制定社区卫生服务价格，有效控制资金数量;同时，对有特色、个性化服务加强管理，严格规范服务内容，进行认证并确定服务价格，以确保多元化经营所筹资金可控。
5.完善双向转诊制度。一方面严格规范医院行为，避免趋利性转上不转下的问题;另一方面增强社区服务能力，增加吸引力。政府应引导机构间加强沟通交流，建立一套内部转诊制度，形成内部合力，进一步提升处理问题能力[2]。在配套设备过程中，进行调控，尽量做到距离较近机构资源的互补性原则，形成社区机构系统内最大限度的问题解决处理能力。
(三)设备与资金筹集方面
资金筹集：一方面，政府应加大投资力度，机构资金来源多元化，包括政府补助、社会医疗保险、商业医疗保险和个人付费是主要卫生筹资方式，并建立合理的经费增长机制。另一方面，政府应出台相应的鼓励政策，激励各机构利用现有信息资源优势，酌情开展后续服务和个性化的服务。后续服务[3]如老年人心理服务可以根据慢病管理生成信息酌情开展[4]。个性化服务如开展中医保健服务、针灸推拿、中医康复治疗等。通过收取一定限额的服务费用或是政府额外补贴的形式的收入[5]，提高各机构开展基本公共卫生服务项目的积极性，提高资金市场化的运作能力。资金使用效率方面，防止出现为抢占医疗市场，而出现的各行业或卫生行业本身不按据规划要求，出现的抢占市场性质的重复性建设。对项目资金进行精细化管理，现阶段补助资金使用范围过窄，应争取进一步扩大补助资金使用范围，扩大合理性支出如设备维护、人员培训等支出，以促进社区卫生发展。
(四)健康教育与宣传方面
进行广泛调查，掌握群众对健康知识知晓情况、对社区卫生了解情况，并进行深入分析，分析对服务的需求，结合具体实际，开展有针对性宣传活动，制作、印发、张贴针对需求开展服务的宣传材料。加大宣传力度，以健康教育这一重要职能为先导，加大对民众的宣教力度，依托机构现有人才针对不同群体，开展不同形式、不同内容的健康教育，改变群众对社区卫生机构的认识，促进群众正确对待社区卫生服务，进而更多地获得群众支持，培养服务群体的满意度，有利于提高社区卫生服务知名度、美誉度，进一步扩大覆盖影响范围。
四、结论
社区卫生服务的发展，有赖于资金保障和有效使用。资金保障力度增强，一方面有利于开展更多更好的服务;另一方面有利于社区卫生机构自身的发展，激发组织活力。筹资多元化，在政府购买服务的基础上，开展不以盈利为目的的后续服务、有偿服务，开展政府购买服务以外的医疗、保健服务。资金充足后，合理进行分配，可促进人、财、物资源优化配置，将社区卫生各项职能做大做强，实现社区卫生事业长期、健康发展。
参考文献：
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我国卫生服务系统绩效分析
摘 要 以世界卫生组织(who)提出的卫生服务系统绩效评估框架为目标，以世界银行提出的卫生系统诊断工具为 分析 手段，对导致我国现阶段卫生绩效的结果、成因以及改善的办法与途径进行了系统分析，指出为改善我国现阶段卫生系统总体绩效不高的现状，必须要坚持公平优先、兼顾效率的原则，进一步改善基本卫生服务的可及性，提高卫生服务系统对人民群众普遍、合理期望的反应性。
关键词 卫生服务系统 绩效 中国
abstract the paper analyzes the performance of china health care system，the reasons why forming like that，and the methods and ways for perfecting it using the diagnostic tools of health care system performance provided by world bank and the evaluation framework of health care system performance put forward by who.it concludes that china health care system must insist on the principal of equity priority first，and then efficiency，further improve the access to basic health care for the peo-ple，and boost the responsivenness of health care system to people's universally legitimate expectations.
key words health care system，performance，china
随着 经济 的 发展 ，人民生活水平的不断提高，人们对生活质量与健康也就更加重视，进而也就对卫生系统的绩效更加关注。然而，如何进一步提高卫生服务系统的绩效，以满足广大人民群众与日俱增的卫生服务需要，也就成为现今人们广泛关注的课题。国际组织、各国学者都在进行积极探索、 研究 。其中，具有代表性的研究有：who《2000年世界卫生报告》中的卫生服务系统绩效评估 方法 (1)与世界银行“卫生改革与可持续性筹资旗舰课程”的卫生服务系统诊断 理论 与方法(2)。本文将以who提出的卫生服务系统绩效评估框架为目标，以世界银行提出的卫生服务系统诊断工具为分析手段，对导致我国现阶段卫生系统绩效不高的结果、成因以及改善的办法与途径进行系统分析。
1 卫生服务系统绩效目标
卫生服务系统是一个复杂的系统，以改善健康状况为主要目的的任何个人、团体、组织及相关资源都属于卫生系统的范畴。其组成包括：预防保健与医疗服务提供者;筹资中介组织;药品、试剂、医疗设备以及医生与护士等投入生产者;卫生服务计划与管理者等。可见，卫生服务系统具有多方参与的特点。在这个系统中，他们相互联系、相互 影响 ，而又相互制约，需要共同努力才能实现系统的最终目标。为此，各子系统只有按照系统最终目标的要求，相互有序、协调配合地工作才能确保卫生服务系统最终目标得以高效地实现。然而，由于不同的参与方各有其不同的子目标，有些甚至可能是背离卫生系统最终目标，这使得卫生服务系统最终目标的实现比较困难。例如，作为卫生系统窗口单位的 医院 ，其目标显然是与卫生服务系统改善人群健康的最终目标相一致的。它要体现救死扶伤、服务人民的宗旨。而这一切要有各子系统的积极支持与配合。要做到：要钱有钱、要物有物、要药有药，否则，医院实现其目标必然要打折扣。而作为 企业 的各种医用消耗品与设备的生产者，虽然其产品可以用于改善健康的活动，但根据市场经济的理论，其目的主要是追求经济收益的最大化。显然，医院的目标与企业的目标是不一致的。由于卫生服务系统自身的复杂性以及多方参与性的特点，要使其达到既定的目标就需要采取多种方式与方法。在明确其绩效目标的前提下，利用各种体制、机制上的措施，保证各子系统协调一致地服务于卫生服务系统的最终目标。为此，首先必须要进一步明确卫生服务系统的目标。who在其《2000年世界卫生报告》中指出：尽管促进健康是卫生系统的一个主要目标，但并不是惟一的目标。良好健康的目标其实质包含两层含义：优质以及个体之间的差异最小。优质意味着一个卫生系统对人民普遍合理的期望能够做出恰当的反应;差异最小意味着公平。《2002年世界卫生报告》在世界上首次提出了卫生系统绩效目标应该包含3个方面：对健康状况(health status)的改进程度、对人群普遍、合理期望的反应性(responsiveness)以及对财政分担的公正性(fairness of financial contribution)。其中，反应性是一个全新的概念，它包括2个方面：对人的尊重和以服务对象为核心。“对人的尊重”是指服务对象在就医时受到尊重，医护人员礼貌待人，在进行检查与 治疗 时能够保护患者的隐私;患者具有自主权，能够参与治疗方案的决定，并具有决定权;患者拥有隐私权，医疗机构能够对病史和医疗报告保密;卫生人员能仔细地倾听服务对象及其家属的陈述，与其有良好的交流。“以服务对象为核心”包括4个方面 内容 ：医疗机构能够及时关注服务对象的需要，在需要时能够快速地获得医疗服务;基础设施质量好，候诊室有足够的空间、座位和新鲜的空气，设施清洁，能为患者提供健康、可口的食品;服务对象具有自由选择权，能够自由地选择各种医疗机构和医疗卫生人员;卫生机构具有良好的 社会 支持功能，允许服务对象的亲友探视，住院期间能够自由参加各种社会活动。其中，健康状况与反应性指标又分为水平与分布2个方面。即从平均状态与分布2个角度来刻画。以此为目标，who对191个成员国的卫生服务绩效进行了评价。水平健康状况最好的国家为日本，其次为澳大利亚，排在第三位的是法国。它们的健康期望寿命(dale)分别为74.5岁、73.2岁和73.1岁。健康分布状况排在前3位的国家分别是智利、英国与日本。水平反应性最好的国家是美国，其次为瑞士、卢森堡。反应性的分布排在前2位的依次为阿拉伯联合酋长国、保加利亚，并列第三的有36个国家。哥伦比亚与卢森堡2国分别列筹资公平性的第一、二位。综合以上3个方面，卫生系统总体绩效列前3位的国家分别为：日本、瑞士和挪威。我国水平健康列81位，健康分布状况列第101位;水平反应与土库曼斯坦并列第88位，反应性的分布与圭亚那并列第105位;筹资公平性列第188位，为倒数第四。总体绩效列第144位。可见，我国卫生系统绩效并不令人满意。为什么我们得到如此的结果呢?芽 应用 世界银行“卫生改革与可持续性筹资旗舰课程”卫生系统诊断工具，我们可以对此结果进行系统的分析。
2 影响卫生服务系统绩效的关键因素
世界银行专家认为，对卫生系统绩效的诊断应从5个关键控制点着手进行考虑。它们是卫生系统的组织、卫生筹资、服务供方的支付方式、管制以及社会营销。它们将对卫生系统的绩效产生影响。
首先，请看我国卫生系统的宏观 组织形式以及各子系统之间的关系。在我国谈及卫生系统时，人们往往仅指狭义的概念，即直接提供各种医疗卫生服务的单位与个人，如各类 医院 、社区卫生服务中心、疾病控制中心等，而忽视了像医疗器械、医疗消耗品等生产与健康相关的单位对整个卫生系统中间绩效的 影响 。实际上，改革开放以后，最先推动我国医疗服务成本上涨的不是医疗劳务成本，而是水、电、气以及与医疗服务相关的各种商品价格的上涨。即使到 目前 为止，它们仍在继续推动医疗成本的上涨(当然，实现这种成本的上涨还需要有其他条件的配合，如筹资、支付与管制措施等，下文我们再一一论述)。这些生产单位都是追求收益最大化的 经济 实体。在市场经济中，他们的行为无疑是正确的。然而，由于医疗成本的上涨，迫使医疗服务需要更多的补偿，否则，就难以实现其为人民服务的 社会 宗旨。而医疗服务的补偿有3个基本的渠道：政府、社会与个人。政府的投入来自 财政，社会的投入主要来自社会医疗 保险。如果由于医疗成本上涨所需的补偿，不能从这两方面获得的话，那么，它就只有从消费者处获得。而这必将要破坏卫生系统的最终绩效——筹资的公平性、健康，甚至反应性。因为，如此的筹资方式必将激励服务提供者更加关注具有支付能力的消费者的反应，而非不具备支付能力者的反应。由于我国尚缺乏一个能够协调各相关子系统利益的综合 管理部门，实际上近20年来各相关子系统都在为自己的目标 工作，而忽视卫生系统最终要实现的绩效目标。即使从狭义定义下的卫生系统看，我国卫生系统的组织条块分割，资源配置明显无序，配置效率低下，仍然没有一个权威性的管理部门协调各方利益，实施责、权、利相统一的管理工作。2003年4-5月份的非典暴发流行显露出这一弊端。
再看我国的卫生筹资模式。为了能够让医院自行解决其补偿 问题 ，自20世纪80年代以来，我国决定对原有的低成本收费政策实施改革，对医院采用的新技术、新项目采取高于成本定价(药品批零差价的15%让利给医院的政策依然可用)，以交叉补偿那些价格低于成本的医疗服务。因为，医院要生存、要 发展 ，也就必须依靠这个新政策。否则，医院就难以生存和发展。医院的服务目标复杂化，在救死扶伤、为人民服务的目标中又增加了追求经济收益维持发展的目标。然而值得注意的是，这项新筹资政策的对象是服务的利用者。它是以损失筹资公平性为前提，来换取卫生系统的生存与发展。因为，我国尚有80%的农民没有被任何形式的医疗保险所覆盖，他们必须自付医疗费。这种筹资方式必将增加他们的经济负担，这就不难理解为什么我国卫生筹资的公平性在191个成员国中排到了倒数第四。
从供方支付方式上看，我国绝大多数医院一直沿用按服务项目付费这一最古老的卫生服务支付方式。所谓按服务项目付费就是对于不同的医疗服务项目，通过一定的 方法 计算 出它的价格，按照这个价格支付医疗服务费用的方法。依照这样的支付方式必然导致服务提供得越多，每个项目的价格就越高，支付给医院的费用也就越高这样的结果。我国现行的筹资政策和支付制度决定卫生服务供方的收入与其所提供的服务项目有着密切的关系，医疗供方对卖药和提供高精设备检查项目有强烈的经济激励作用，加之医疗服务信息的不对称，服务供方势必提供过度的高额医疗服务。
我们再就管制方面进行 分析 。管制就是国家利用强制的权力来改变居民的行为，它包括由各级政府颁布的 法律 条文及对个人和组织的强制性文件。其手段包括宪法、法律、公告、命令、法规以及由政府和非政府组织颁布的行政规章制度。卫生保健市场中的管制对象是卫生保健的买卖双方。管制是政府改善市场不完善的主要工具。其目的就是要为卫生保健市场的运行营造良好的 环境，纠正市场失灵。为此，我们要明晰卫生领域中的各种产权，防止各种欺诈行为，保证各种 合同的履行。同时，保证卫生保健服务的质量，如制定卫生人力、药品以及医疗设备的准入制度。面对卫生服务的可负担性压力，为确保稀缺卫生资源能被用于可以带来最佳健康结果的领域，要强制进行卫生干预优先项目的技术评估，等等。然而，我国目前在卫生领域的管制方面明显滞后，对卫生人力、资本投入等的管制不力，人、财、物配置效率较为低下。
个人行为在以多种方式、多种途径影响着卫生系统的绩效和健康状况。通过社会营销的方式改变个人行为，使其向着有利于提高卫生系统绩效的方向改变，这就是影响卫生系统绩效的第五个关键控制因素。这方面我国过去做得很好，在一段时间里曾得到了国际上的一致公认。但最近一段时间，我们忽视了其重要性。“非典”再次向我们敲响警钟，每个人的卫生习惯不仅与其个人有关，而且还将影响整个人群的健康状况。
综上所述，可见我国分散的、缺乏综合目标指导的卫生系统组织模式、不适宜的筹资机制与支付方式以及管制措施的不到位是导致卫生系统绩效不高的原因所在。因此，为改善卫生系统绩效，我们必须针对问题的根源因病施治，对现有的不完善的卫生系统实施改革。
3 改善我国卫生服务系统绩效的对策
3.1 实施卫生系统组织的宏观改革 根据卫生系统特点，建立“大卫生部”或称“健康福利部”，使其具有综合协调、管理所有健康相关部门事务的功能。从前面的分析可以看出，如果各方利益没有一个综合管理部门去协调，势必要降低整个卫生系统的绩效。我国过去一段时间的卫生改革 经验也证明，卫生改革需要多部门的参与、合作。目前，国家卫生部的职能过于狭窄，不利于整个卫生系统资源配置的优化。我们不仅应将国家 计划生育委员会、中医局并入国家卫生部，还应将医疗保障、人口福利等纳入“健康福利部”的管辖范畴，甚至将药品与食品安全管理也纳入其职能范围。纵观世界各国卫生系统的宏观组织，无论其是以政府为主的英国，还是以社会保险为主的澳大利亚、加拿大，亦或以市场化为主的美国，其卫生部的职能都较我们现在的国家卫生部职能宽泛。这有利于各卫生相关子系统在卫生系统总目标的指引下，充分发挥各自的作用，提高全社会卫生资源的配置效率，维护社会公平以及卫生系统的可持续性发展。
3.2 改革卫生筹资机制与支付方式 我国现行的筹资机制与支付方式，尽管在过去的一段时期内，对于缓解卫生系统资金短缺发挥了积极的作用，但其缺点暴露得越来越明显。它损害健康筹资的公平性，进而在一定程度上忽视弱势人群对卫生系统的反应，使得我国反应性的分布排到了105～106位。为扭转目前不适宜的筹资机制，首先，应增加政府卫生投入;其次，以成本为依据调整卫生服务价格，使所有的卫生服务成本与价格之间的关系一致，既能合理地反映卫生服务的劳动价值，又没有超额利润，最终消除用高新设备收入交叉补偿医疗服务成本高于定价的现象。实施医药分离，切断以药养医的筹资机制。在城市，扩大社会医疗保险覆盖面;在 农村 ，巩固与发展多种形式的农村医疗保障制度。改革所有医疗保障制度的支付方式，从后付制向预付制改革，增加服务提供者与使用者的费用意识。
3.3 加强卫生系统的管制，为卫生保健市场运行创造良好的环境 由于在医疗服务市场中，消费者缺乏正确评价医疗服务质量的信息，医疗服务供方为消费者的消费代理人，医疗保险中存在“道德损害”以及“撇奶油”现象，我们必须要对卫生保健市场实施管制。采取限制供方诱导服务需求现象的发生，限制不合格服务提供者提供服务，建立医疗机构认证标准，控制服务价格与保险费率，坚持反垄断、鼓励竞争等措施，完善医疗服务市场的运行机制，提高服务效率。
参 考 文 献
(1) 世界卫生组织.2000年世界卫生报告——卫生系统：发展进程.北京：人民卫生出版社，2000
(2) marc j.roberts，williams hsiao，peter berman，et al.getting health reform right，background material for flagship course on health reform and sustatinable financing，world bank，wash-ington，2001
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