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重建政府信任
[摘要]重建政府信任既是回应政府信任下降与信任危机的策略选择，也是主动构建政府与公民良好互动关系的核心内容。整体来看，政府信任既是公民基于信念的道德选择，也是基于理性的认知判断，并在公民与政府的交往过程中具体形塑。影响公民与政府信任关系的因素可以进一步区分为政府价值、治理结构、政府行为、政府能力、政府过程、政府绩效与交往关系七个方面。在一定意义上，政府信任的重建过程也是现代政府改革创新的过程，基于公民与政府信任关系的基础与影响要素，本文进一步提出了推动我国政府信任重建的基本策略。
[关键词]政府信任;公民;治理
[中图分类号]d035[文献标识码]a[文章编号]1006-0863(2013)09-0007-08
在当代社会，无论是发达国家还是发展中国家，民主国家还是非民主国家，政府信任的下降已经成为国际间公共治理领域的共同现象。这种政府信任的下降，其代价便是社会民主价值之流失[1]。当信任下降演变为信任危机，其对政权合法性与正当性的影响，远远超过赤字危机与绩效危机。[2]2012年爱德曼公司全球信任调查(edelman trust barometer)显示，由于经济危机和政治危机的双重影响，2012年政府信任遭受了历史上最严重的骤降，在调查的25个国家里，有17个不信任政府在做“正确的事”，有12个国家的政府信任低于公民对于企业、媒体和非营利组织的信任，成为公民最不信任的组织类型。[3]
政府作为一种特殊类型的组织，掌握着巨大的公共权力，而这种权力时刻面临着滥用的风险。从这个意义上讲，一定程度的政府不信任对于民主的进步与活力都是必要的。[4]但是，不信任仅是维系民主，真正要落实民主治理，则必须关注信任的角色与价值。[5]也正是在这个意义上，作为构建合法而持续的行政系统的最重要的要素，政府信任必须维持在一定的水平，政府信任的下降必须控制在一定的限度。当政府信任水平较低甚至演变成为持续性和系统性的信任危机时，将导致公民对政府的高度怀疑与不满，引发公民与政府的矛盾和对立。当公民排斥、远离政府甚至拒绝参与政府的各项活动时，将不仅严重影响政府的形象与治理绩效，而且从根本上引发政府的正当性危机。
政府信任的下降已经成为全球面临的共同难题，而重建政府信任成为各国政府改革的核心主题之一。整体来看，政府信任的下降不仅与公共治理的环境有关，更与政府的客观表现、公民的主观诉求紧密相连;政府信任的重建也不仅仅是回应政府信任危机的被动的策略选择，而更应该从本源上寻求构建公民与政府信任关系的基础，寻找影响政府信任的核心要素，推动公民与政府信任关系的系统重建。
一、政府信任的下降及其表现
自20世纪60年代以来，在西方发达国家，政府和政治组织的信任就一直在下降，尽管下降的速度有所差异，有学者将这种政府信任的下降描述为“民主不适”[6]，具体表现为投票率的减少、年轻人对于政治的不感兴趣以及公民参与的减少。在发展中国家，政府信任的下降更为复杂，并直接涉及和影响国家的统一和社会的稳定。整体来看，公民对政府日益增长的不信任已经成为世界范围内的普遍现象。从客观上来看，政府信任的下降深深植根于现当代公共治理环境的发展变化之中，正如吉登斯所言，“信任在一定意义上是与现代社会密切相连的”，这并不否定信任在以往社会中的存在与重要性。实际上，在任何时代，任何政权为维护自身统治都必须积极寻求民众的支持与信任，但正是现代社会的内在属性以及外部环境的发展变化，使得政府信任的下降、信任危机的爆发变得更加复杂与扑朔迷离，也使得政府信任的重建更加迫切也更具挑战。
在当代社会，政府信任的下降至少与以下四个因素有着密不可分的关系：一是公民诉求的多元化和异质化。在传统社会，公民的需求相对单一和同质，政府有能力也较容易满足公民诉求，并以此获得公民的依赖和信任。但是现代社会，公民需求变得多元且具有差异，而且这种诉求并不局限于结果本身，更进一步转向政府行为和政府过程，当政府无法有效回应公民不断增长的与更高质量的诉求时，公民对于政府的不信任也在逐渐增长;二是新闻传媒特别是网络新媒体的日益发展。由于新闻媒体倾向于关注负面消息并往往具有放大效应，过去“秘密”运作的官僚系统逐渐公开化，政府不堪的一面越来越多的暴露于公众，奈伊(nye)将媒体的行为形象地概括为扒粪(muckraking)与揭弊(whistle-blowing)[7]，这些消极信息无疑严重降低了民众对于政府的信任感;三是风险社会的到来。现代社会是一个风险社会，风险易发、多发和突发，难以辨识、防御和管理，影响深远而持久。当现代政府不能有效应对风险社会的各种挑战时，公民产生自风险的不安全感与对政府应对风险能力的怀疑相互交织，进一步增强了人们对于政府的不信任感;四是理性公民的增长。信任的下降也可能是一些积极因素的影响，比如个人意识的增加，公民由于接受教育而变得更加理性等等。事实上，这样一种理性的、适度的政府不信任并不一定是坏事，它基于公民的理性成长并促进对政府的积极监督和有效控制。
整体来看，政府信任的下降与现代社会的属性、服务对象的变化以及政府所处的行政生态环境都是密切相关的，这些外部环境的发展变化使得政府信任议题变得更加复杂。但是，作为一种互动关系，公民是评判政府信任的主体，政府表现是公民评判政府的根本依据，从这个意义上，公民诉求与政府表现成为影响政府信任的基础和核心。概言之，在行政生态环境之外，政府信任水平更与政府的行为、能力、绩效，与公民的情感、理性、经验等因素密切相关。实际上，当前政府信任的下降，集中体现了公民对于政府价值失落、行为失范、绩效不彰等的深度质疑与不满，并日益呈现出明显的系统性、结构性和交叉性特征。
(1)政府信任的下降既表现为公民对于政府制度架构、组织结构以及法律、法规、政策体系的怀疑，也表现为对于政府工作人员个体的不满。前者是一种制度不信任，从根本上源于公民对于政府坚持、践行与维护组织核心价值的怀疑，比如对于公安机关、法院、检察院、事业单位、国有企业等行政机关或准行政机关履行其公共使命的怀疑，对于法律、法规、政策的制定以及执行是否公平公正的怀疑等等。后者是对政府工作人员的个体不信任，表现在公民与公务人员的微观与具体的交往行为中，政府工作人员的态度、行为、能力没有有效满足、回应公民的期待与诉求。当前，在公民与公务员打交道过程中，公务员表现出来的态度傲慢、能力欠缺、专业性不足以及办事拖沓、效率不高等问题直接导致公民对政府的不满与不认同。有调查显示，当公民出现问题时不知道向哪个部门求助，或者求助部门之间相互推诿、不能积极有效地为公民解决问题而导致求助无果时，公民对于政府的信任感将会急剧下降。[8] (2)政府信任的下降既表现为公民对于政府的理性怀疑，也表现为公民对于政府的感性不满。对于政府的理性不信任是公民基于认知和利益的一种信任判断。整体来看，在经历了三十年的经济高速发展之后，政府在促进经济结构转型，缩小贫富差距，提供公共服务，以及实现资源、环境协调可持续发展方面面临更大挑战，政府在回应这些治理疑难问题上的态度、能力和效果与公民期待的落差，使得公民对于政府的依赖与信任感不断降低。另一方面，感性基础也在动摇着公民对于政府的信任，这集中表现在公民对于公务员群体偏离公共价值、违背行政伦理与职业道德以及个人品德沦丧的失望与鄙夷。当前，越来越多公务员腐败案件、渎职案件、违纪案件的曝出，逐渐超越公民情感信任的底线。情感基础的不信任具有很强的主观性、脆弱性和蔓延性，有研究发现，即便没有真实的腐败行为，只是“外观腐败”(即政府工作人员的行为让公民觉得其可能腐败)也会导致公民对政府的强烈质疑与不信任[9]，因此如何避免“外观腐败”的嫌疑也成为政府重建信任的重要内容。
(3)政府信任的下降既表现为政府产出未能有效满足公民期待而导致的公民不满，也表现为政府行为与政府过程本身失范引发的公民质疑。在过去，公民对于政府产出与绩效的评价关注经济发展，gdp是核心指标，但是随着社会发展，经济绩效带来的合法性降低，公民更要求改善公共服务、保障公民权利、维护公平正义，政府在这些问题上的治理低效和治理失灵在很大程度上引发公民的质疑和不满。另一方面，人们在关注于产出与结果的同时，也更加关注政府的微观行为和宏观过程。从行为上来看，我国行政“法治主义”传统缺乏，对于行政伦理与行政道德重视不足，导致行为失范现象大量存在，由此引发的公民质疑也日益增加;从过程上来看，政府治理依然是一个封闭的系统，治理结构的开放性不足，公民参与十分有限，信息不能充分、及时公开等都直接影响着公民对于政府的可信性评价。事实上，治理的随意性、封闭性使得政府运行变得不可预期和难以掌控，程序性保障的缺乏使得公民难以对政府作出可靠的信任评价。
整体来看，当前公民对于政府的信任已经超越简单的意识形态而变得更加理性，对于是否信任政府的判断也不再仅仅依据“政府是否在做正确的事”而同时关注“政府是否正确地做事”，传统的单向、静态与被动视野下的政府信任及其构建已经不能有效解释和应对现代社会的政府信任问题，也难以回应和满足公民对政府日益增长的信任需求。超越现代政府信任的困境，必须把握信任作为公民与政府互动关系的特质，基于互动过程，以更加复合、开放、动态的视角寻求政府信任的多元基础，推动公民与政府信任关系的主动建构。
二、 政府信任的多元基础与影响要素
关于信任的基础与影响要素的研究，最著名的是以普特南和福山为代表的文化视角的解读，这种观点认为信任与历史文化因素密切相关，深受一国的历史传统、政治文化、社会风俗等因素影响，这使得东西方之间、不同国家之间形成了相对稳定和具有差异的信任心理与信任存量。但是，文化视角的解读还仅仅是从理论上、从过去探讨“信任的生成”，却忽视了实践中的、当前的“信任的衰减”。
事实上，在现代社会，信任正变得日益复杂。信任是一种个体行为，也是一种交往关系;信任是一种情感的信仰与价值，也是一种利益的计算与衡量;信任是一种认知的判断，也是一种行为的选择。对于政府信任而言，这种复合性特质使得公民与政府信任关系的构建必须超越传统的意识形态的、静止的、宏观的与结果导向的信任模式，而更加关注理性的、动态的、微观与交往过程的信任关系及其构建。
整体来看，政府信任的来源主要包括以下三个层面：即信任首先来自于一种无关认知与利益的道德选择(道德层面)，其次来自于基于经验与利益的认知判断(认知层面)，最后在公民与政府具体的交往互动关系中形塑(行为层面)。其中，道德层面的政府信任是构成一切信任关系的基础和本源，作为一种美德和公共善促使社会公共生活成为可能;认知层面的政府信任是信任价值的展现与再确认，对政府行为与结果的理性评估成为决定公民与政府信任关系的核心因素;行为层面的政府信任体现了信任关系在公民与政府的具体交往行为，公民个体的、微观的互动体验直接影响并形塑着公民与政府的信任关系：这分别构成了政府信任的道德基础、认知基础和行为基础(见图1)。
图1公民与政府信任关系的基础模型 整体来看，政府信任的道德基础、认知基础和行为基础三者之间密不可分，相互影响，缺一不可，共同构成了公民与政府良好互动关系的基础与内容：(1)政府信任的道德基础是指公民对于政府的信任是基于情感上的信仰与认同。不同于理性，情感先于意志和认知，信任脱离不了情感也必须建立在情感的基础之上，作为一种本源，基于情感的信任是重要的，它使得人们的行为成为可能并且从中受益[10]，对于政府信任的情感认同从根本上源于政府对于公共价值的维护与创造。(2)政府信任的认知基础是指公民对于政府是否可信的理性判断。认知强调来自于知识、信息、经验等的证据考量，随着现代理性公民的增加，公民是否信任政府以及在多大程度上信任政府越来越取决于公民对于政府的产出、行为、过程与能力等的综合评价。(3)政府信任的行为基础则是指公民在与政府的具体互动中的直观体验与诉求的满足。不同类型的公民具有不同的互动诉求，不同的互动模式产生了不同的互动体验，这使得微观、具体的互动行为建构着实践过程中的公民与政府的信任关系。
在现实生活中，政府信任基础的巩固与动摇取决于影响政府信任的要素是得到了强化还是消解。基于以上的信任基础模型，笔者认为，当前，影响我国公民与政府信任关系的关键要素主要包括以下七个方面：
1.政府价值因素
政府价值是政府存在的基础，政府区别于一般商业组织的特性在于其“公共性”。公民对于政府的信任从根本上源于公民对于政府代表、彰显和维护公共价值的信念与期待。公民对于政府公共价值的认同是一种道德信任，它基于“政府是善的和必要的”价值判断，并通过公民与政府的情感联结构建了稳固的信任基础，这种产生于认同政府的公共目的与公共价值的信任具有相对的稳定性和持续性。有研究指出，公民对于政府的信任，并不强烈地与社会人口统计因素直接相关，而更多的基于人们关于公共部门的一系列的价值和信仰。[11]当前，政府信任的衰落很大程度上源于公民对于政府“公共”属性的怀疑，政府是否平等的对待并保护公民权利，是否公平公正的分配社会价值，是否一视同仁的对待个体公民等，都直接影响着公民对于政府公共价值的认同和信任评价。价值因素在政府信任中的作用是重要的，当公民从价值上怀疑和不信任政府时，将不仅造成政府治理的困难，而且会从根本上引发政府的合法性危机。 2.治理结构因素
对于公共治理而言，治理结构是重要的，它不仅直接体现着某种治理价值，更作为治理实现的载体影响着治理的过程与绩效。治理结构作为一套关于治理如何实现的组织、制度、程序和规则系统，其核心在于如何作出决策并有效地执行决策。从结构层面上来看，影响政府信任的因素主要表现为两个方面：第一，治理结构是否具有民意的代表性，即充分代表公民的利益与意志。一般而言，一个能够重视并充分收集民意、尊重民意和代表民意的治理结构，在治理中可以更好地贯彻公民意志，回应公民需求，维护公民利益，而作为被代表者的公民也因此更加认同政府、信任政府。第二，经由治理结构作出的决策是否公平有效，这既包括决策程序的公平，也包括决策结果的公平。从程序上来看，决策要按照科学、民主的原则，充分考虑、倾听多元意见，整合多元利益，维护基本的公平正义，研究表明人们可能会接受消极的结果只要他们相信决策过程是以公平的方式做出的[12];从结果上来看，这种政策的公平体现了决策的大局观、长远观，并最终表现为个体之间、区域之间、城乡之间、经济发展与资源环境保护之间以及代际之间的相互统筹与平衡。
3.政府行为因素
政府行为因素对于政府信任是重要的，相比于政府产出这个结果性指标，政府行为本身是不是正当、合法，是不是符合法律、伦理、道德和和广被认同的社会价值，都直接影响着公民对于政府的信任评价。从理论来看，政府行为作为公共权力的行使过程，也同时面临着权力滥用的高度风险;从公共行政的实践来看，具有双重身份的公共官员的公共职责与私人利益的冲突不可避免。因此，有效规范和约束政府行为，就成为降低公共权力滥用风险和提高政府信任的重要手段。一般而言，政府行为的规约有两种方法：一种是外在的强制性约束，主要通过法律法规等硬性规定，为政府行为划定边界、制定程序、明确权责，以提高政府行为的预期性和可控性;一种是内在的自我约束，主要依靠政府公务员个体的自律性，促使公务员的权力行使符合行政伦理与社会道德。事实上，作为一种程序性要素，政府行为不仅是好的结果和政府产出的基本保障，而且行为本身所体现的规范性、道德性也已成为公民评判政府是不是值得尊重和信赖的重要标准。
4.政府过程因素
政府行为体现的是微观的政府行动表现，政府过程则是宏观上展现政府行动的实现过程。从过程的角度，政府信任不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。黑宾(hibbing)等人的研究表明：区别于政府的结果与产出，公民已经将政府过程的公平性、开放性与响应性纳入到政府信任的思考中。[13]从过程来看，影响政府信任的因素具体包括以下三个方面：(1)政府过程的开放性，传统的官僚系统以封闭性和神秘性为特征，权力运行和操作成为“黑箱”，促进政府过程的开放就是确保权力运行于阳光下，受到有效监督;(2)政府过程的透明性，一个透明的政府意味着政府信息的充分、及时公开，信息的公开不仅是满足公民的知情权，也是公民监督政府并实施行政问责的基础。(3)政府过程的互动性，公民不只是被动的治理对象，而通过治理过程的互动增加公民与政府的联系和相互了解，促进信任关系的积累。事实上，脱离开政府结果的实质性要素，政府过程体现了政府信任积累的程序理性和程序价值所在。
5.政府能力因素
政府能力决定着公民对于政府在未来改善其产出与绩效的一种可能性的预期，在很大程度上影响着公民对于政府是否值得信赖的态度和评价。对于政府能力的评估，不仅取决于过去政府在公共事务的治理、公共服务的供给中展现出的绩效，也取决于政府改革过程中所体现出的创新性与发展性。随着社会环境的日益复杂，公民对政府期待的增多，政府无法满足并产生制度负荷，日益造成了政府的“超载”与“不可治理”，这种不可治理实际上就是公民的需求与政府回应需求的能力之间的差异，当政府无法有效应对这些问题时，公民对于政府的依赖和信任就会降低。在现实生活中，政府能力不足引起的政府信任下降集中表现为对政府能否实现发展、提供服务与解决现实问题的质疑和不满。当前，无论是教育、医疗还是住房，政府频频出台政策，却屡屡失效，政府能力在现实问题面前的“无力”以及与现代社会的脱节，严重影响着公民对于政府的依赖和信任。
6.政府绩效因素
作为公共价值的实现，绩效即政府的产出，是决定政府信任的关键。在内容上，政府绩效主要表现为促进经济发展和提供公共服务。在落后国家与发展初期，经济发展是政府合法性的重要来源，经济发展水平与政府信任存在明显的正相关关系。但是在发达国家，当经济发展到特定阶段，公民对于政府的绩效信任在内容上将更多地转向公共服务，政府提供公共服务的水平与质量成为影响政府信任水平的关键因素。与此同时，政府绩效的结构与质量也开始影响公民对于政府产出的评价：一方面，公民开始更加关注绩效结构的公平与平衡，即经济发展与公共服务的区域差距、城乡差距、个体差距成为决定公民满意度与政府信任的重要内容。另一方面，在绩效质量上，公民在关注经济发展与公共服务改善的同时，也更加关注绩效背后的成本与代价，这包括资金的投入与使用效益、消耗的资源以及环境破坏的代价等等，高成本、高代价换取的高绩效越来越不被认同，政府绩效是否公平、高效、健康与可持续都成为现代公民评估政府绩效的新标准。
7.交往关系因素
公民与政府的信任关系不仅取决于抽象的政府行政行为及其表现，更在公民与政府具体的交往关系中构建与形塑。因此，作为一种行动视野下的信任关系，公民与政府公务人员直接的、具体的、个体的交往过程中所形成的信任感知与体验直接影响着公民对于政府的信任评价。从公民一方来看，政府信任作为公民个体的态度选择，在交往关系中，不同公民在情感、认知、诉求等方面具有差异，从而使得个体公民对于政府可信性的感知与评价也有所不同。当前，政府导向的信任关系忽视了公民作为信任主体的角色与差异化的诉求，这种“同一化”的信任策略必然是低效的。从政府一方来看，互动中的政府公务人员及其表现成为公民从情感和理性上综合评价政府的基本依据，这既包括交往过程中公务员的态度、行为、能力与专业表现等，也包括交往结果即公民个体诉求的满足和实现程度。整体来看，传统的公民与政府的交往关系是一种问题解决导向的单向关系，这种由消极议题触发的互动关系往往将公民与政府放置于对立的关系上，一旦公民诉求无法满足，则极易造成公民对政府的不满、仇视和不信任。 三、重建政府信任：基本策略的选择
在现代社会，信任是公民与政府关系的核心。信任使得公共生活成为可能并决定着公共生活的质量;同时作为公共生活的产出，信任也是公共价值的重要组成部分，成为政府合法性的重要来源。事实上，重建政府信任不仅是回应政府信任水平日益下降与应对信任危机的被动策略，更是构建现代社会公民与政府良好关系的基础和核心内容。因此，政府信任的重建不仅要消除造成政府不信任的消极因素，更要创造积累提升政府信任的积极因素，不断巩固公民与政府信任关系的多元基础。
在最广泛的意义上，政府信任的重建也是现代公共治理的构建过程。相比于传统的治理模式，这种信任核心的政府治理意味着：(1)公民中心。公民是政府信任的价值所在，政府信任关系的重建离不开公民的参与，以公民为中心意味着更好地为公民创造公共价值，更多地促进公民参与治理过程，更主动地促进政府与公民的良性互动，更好地满足公民的多元诉求与期待;(2)结果导向。在一定意义上，政府的结果即是政府的目的，政府的产出与绩效是公民评估政府价值以及是否满意政府的根本标准，结果导向的政府治理要求政府的产出必须在实质上不断回应公民日益发展的合理期待，不断满足公民日益增长的多元诉求;(3)程序正义。事实上，公民不仅期待政府的高绩效，更要求实现绩效的过程本身符合正义，作为政府价值的展现与实现，政府的行为与过程不仅直接决定了政府目的的实现，其本身所具有的规范性、责任性、开放性与透明性也直接彰显着治理过程的程序理性与程序价值;(4)互动建构。政府信任不是静态的，作为一种互动关系，政府信任取决于公民与政府的交往模式，并在双向互动的过程中具体建构，不同类型的公民对于互动的需求也存在差异，基于公民类型化区分的多元互动策略将显著提升政府信任重建的有效性。
具体到实践中，政府信任的重建是一项系统工程，是多重策略的集结。基于公民与政府信任关系的基础与影响要素，本文认为，以下几个方面的策略是基础而必要的。
(一)维护与创造公共价值
公共价值对于政府信任的重要性不言而喻。公共价值是政府信任的来源，政府信任首先是一种组织信任，体现为公民对于政府组织一系列规则与价值的认同，公共价值的维护成为构建政府信任的基础。另一方面，公共价值又必须通过政府的行为和产出具体展现出来，即政府组织的规则与价值不仅要有吸引力，而且要在公众与政府的互动过程中加以展现并具体实现。因此，政府要想获取信任还必须不断创造公共价值，有研究指出，当前oecd国家的政府活动并没有有效创造价值，从而造成公民对于政府信任感的下降。[14]
一是维护公共价值。公共价值作为政府应当坚守的基本理念，维护公共价值就是要体现政府的公平正义，它强调以下几个方面：第一，公民平等权利的广泛分配和维护。在公民社会，承认社会公民具有平等的权利，而这些权力并不能因个人的地位、性别、种族、收入的差异而受到损害，也不能被特权所侵袭，更不能被金钱所买卖。第二，公平正义还要求社会价值的公平分配，即政府在权威性的价值或利益分配中，应体现公平的原则，要考虑机会平等、维护正当受益、保障基本福利等多种因素，通过社会再分配进一步促进公平与效率。第三，政府行为对待个体应当是平等和一视同仁的，无论是抽象的行政行为还是具体的行政行为，政府都应当对每一个公民平等地适用法律法规和规章制度。
二是创造公共价值。公共价值不能仅仅停留在理论上，还要在实践中实现，实践中的公共价值是公民偏好的集结，创造公共价值就是不断识别、集结公民的偏好并有效回应公民的诉求。第一，公共价值的创造首先体现在政府回应公民对于政府的期望与诉求的实现，政府要通过不断地改革创新，无论是在产出上还是行为上都不断满足公民的需求;第二，公共价值创造，同时意味着政府主动识别公共治理环境的发展变化，在被动回应公民需求之外，以更加战略性、创新性的眼光识别公共管理的环境、面临的机遇以及存在的问题并进行积极的思考和行动。第三，公共价值的创造还体现在政府基于责任和美德，对于公民期望进行积极、主动的引导和形塑，以构建更加和谐、健康和可持续的公共价值观。
(二) 优化与创新治理结构
公共治理结构是公共治理实现的载体，不同时期、不同国家形成了不同的治理结构，不同的治理结构也体现着不同的治理价值，治理结构必须不断适应新的治理环境，回应新的治理价值和治理目标，以有效维护治理结构的平衡和稳定。对于政府信任而言，如何提升公共治理结构的民意代表性、公民参与性与多元协作性成为构建政府信任的关键内容。
第一，民意代表性。一个能够充分体现和代表民意的治理结构，可以更好的贯彻公民意志，维护公民利益。民意代表性首先体现在公职的开放性，作为公共权力行使的人格化实体，政府部门工作人员成为一种职业，任何符合条件的公民都应当具有通过合法程序获取公职的平等机会。与此同时，民意代表性还意味着担任公职的公务人员应当具备特定的素质和能力，能够有效集结、代表公民的利益和意志，体现专业性和职业性。
第二，公民参与性。在治理结构中，公民是治理的目标也是治理的主体。作为一种公民权力的运用，公民参与的理性在于“政府决策者需要知晓公众的要求、期望以及他们制定的决策在实际中的执行情况;公民需要了解官员的所作所为是否为他们负责;公民同样必须了解政策制定的缘由，如果要让公民对决策的公众性和可行性维持信心。”[15] 当前，应当进一步拓展公民参与的广度和深度，构建多样化和制度化的参与渠道和平台，促进公民参与的常态化和规范化，充分发挥公民在政策制定、财政预算、公共服务供给等方面的积极作用。
第三，多元协作性。多元协作性是指治理结构主体之间的互动与合作，这意味着打破政府一元主导的治理格局，引入市场、非政府组织和公民社会的协同治理。事实上，协同治理本身即是建立在信任的基础之上，进一步促进治理的多元协作就是通过推动政府与企业、非营利组织和公民等多元的非政府力量之间的权力共享、资源整合与责任共担，加强政府与社会、市场和公民之间的互动与联结，从而推动信任关系的积累和构建。 (三)规范和约束政府行为
区别于结果的政府行为本身可以创造信任，它通过有效规范以减少行为的随意性与不可控性，从而降低权力私用与滥用的风险并提高公民对政府的信任。当前，引导、约束和规范政府行为，必须从法律上进一步推进行政法治建设，从道德上加强行政伦理建设，与此同时，还要通过逆向引导机制，建立健全行政问责体系，对于政府失范行为进行追究和控制。
第一，加强行政法治建设。法律对于政府行为具有强约束力，它强调法之于政府权力的优越性，“法无明文授权皆禁止”，即政府行为应由法律规制并服从法律，通过法律对政府行为的边界、方式、程序以及权责的明确规定，有效规范、监督、控制政府并问责政府，从而降低政府行为过程的随意性和不确定性。英国行政法大师威廉·韦德认为行政法治的基本含义包括：(1)政府行为要有法律授权，即具有合法性;(2)政府必须根据公认的、限制自由裁量权的规则体系办事;(3)对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁定;(4)法律平等地对待政府和公民，政府不应在普通法上享有不必要的特权和豁免权。[16]
第二，重视行政伦理建设，提高公务员的职业道德与个人美德。道德是一种软约束，强调公务员个体基于内在的价值、使命和道德意识，是对于行使公共权力行为的一种自我约束。20世纪以来，为了改善公民与政府的信任关系，西方国家普遍开展了道德基础设施运动，其基本内容包括：建立公共服务的核心价值、通过描述行动标准的方式将价值植入行动、建立支持性环境提升行为标准和防范不当行为、对不当行为进行调查和审查、协调和管理政府道德与反腐败政策以及道德管理行为的绩效评估等。[17]借鉴西方国家行政伦理建设的具体做法，在我国，进一步促进公务员伦理行为的措施包括制定公职人员伦理行为规范、为公共雇员实施高标准的伦理行为提供良好的环境、开展伦理教育和伦理培训、加强公共雇员伦理能力建设等。
第三，加强行政问责建设。问责是一种逆向的规范和控制机制，体现了权责对等的原则，行政问责一方面通过责任的要求，有效引导政府行为，促进政府积极地回应、满足和实现公民的正当需求;另一方面，问责体现了对于政府失范行为的追究，要求政府承担起所应承担的道德的、政治的、行政的、法律上的责任。这要求进一步明确公务员的角色、义务和责任标准，对于公务员的失责行为进行及时、有效的追究。
(四)促进政府过程开放透明
过程对于政府信任是重要的。一方面，过程本身展现的价值，比如回应性、透明性、公开性等，有利于从程序上获取公民的支持与认同;另一方面，过程也在一定程度上决定着政府的结果，影响着政府的产出与绩效。相对而言，一个治理过程开放、透明和互动的政府更容易获得公民的认同，当公民可以参与政府的治理过程，可以充分、及时了解政府信息时，则意味着政府更能吸纳和代表民意、更好地回应公民需求;公民更能了解、预期和期待政府运作，从而更加信任和依赖政府。当前，进一步促进政府过程开放透明，主要包括以下两个方面：
第一，推动公民参与。按照戈森(garson)的观点，“公民参与”是在方案的执行和管理方面，政府提供更多施政反馈渠道来回应民意，并使公众能以更直接的方式参与公共事务，以及接触服务公众的公务机关的行动。[18]从这个意义上，推动公民参与的具体措施包括：(1)广泛建立公民参与的渠道和平台，比如听证会、恳谈会、咨询会等，不断促进公民与政府联系沟通方式的多样化、常态化和制度化;(2)建立健全公民参与的制度机制，包括协商机制、决策机制以及信息机制等，提高公民参与的效率，确保参与效果;(3)重视政府与公民的互动关系及其管理，通过市长热线、政府开放日以及电子邮件等多种方式，加强政府与公民的日常联系与互动。
第二，促进政府公开。政府封闭、神秘而导致的公民对政府不够了解是引起政府不信任的一个重要原因，因此促进政府开放，加强公众对政府及其运作的了解，构建透明政府，可以有效改变公民对政府的不信任态度。第一，政务信息公开是政府开放的第一步，政府必须进一步制定、完善信息公开的法律法规，制定信息公开目录，主动向社会、公民公布非保密要求的相关政务资料和信息，公民也有权在法定范围内按照相关程序申请获取政府的文件和资料。第二，治理过程公开，是指政府运作的公开透明化，消除政府运作的神秘主义。比如1976年美国《阳光法案》要求委员会制行政机关的会议必须公开举行，公众可观察会议的进行，并获得相关的信息和材料。美国克林顿总统的“政府再造”也强调“让公众了解政府所欲达成的任务内容，以共同协力推动政府再造”。
(五)提升政府治理能力
政府能力显示了政府满足公民需求、解决现实问题的可能性，政府能力越强，公民对于政府潜在的绩效越有信心，从而也越信任政府。反之，当政府不能有效应对现代治理问题与治理议题，治理出现失灵或失败时，将造成公民对于政府的怀疑与依赖性的减少。事实上，随着公共问题和公共议题的日益复杂，政府必须不断推动改革与创新，不断更新政府的能力结构，才能更好地应对各种挑战。在现代社会，政府能力的提升与能力结构的优化着重表现在以下方面：
一是应对风险的能力。现代社会是风险社会，政府处理风险的能力不仅直接关系到人民群众的生命和财产安全，也深刻影响着公民的心理安全感和预期。政府必须不断提高应对风险的能力，这既包括突发事件的应急管理，也包括日常潜在危机的风险管理，必须不断加强社会风险的识别、预警以及有效控制，以减少风险及其带来的损害。具体措施包括：制定风险管理法案，完善风险管理体制机制，绘制风险动态地图，加强风险识别与动态监控等。
二是协同合作的能力。现代社会的发展是协同发展，无论是政府内部横向的部门合作，纵向的层级合作，还是政府与市场、社会的跨部门合作，协同合作的开展有利于资源整合和优势互补。现代社会，政府必须不断提高同多元组织协同合作的能力，这包括如何建立诱因激励机制以鼓励社会力量的参与，提升沟通、谈判、协商能力以促进合作关系的建立，有效监督、指导、评估以加强协作关系的管理和提高协作绩效。 三是持续创新的能力。政府要想适应日益发展的治理环境和有效应对日益复杂的治理难题，还必须不断改革创新，而一个具有创新精神和创新能力的政府往往也更加值得期待和信任。政府创新能力集中表现在政府在解决公民迫切要求解决的现实问题与难题上推动改革的决心、勇气以及解决成效，这具体包括了政府管理体制、机制、组织、制度、方法的变革与创新。另外，政府的创新能力还突出表现在政府运用现代治理技术的能力，通过一系列现代化治理工具的应用，提高政府治理的现代化和信息化水平，比如电子政务、网络问政、公共服务在线供应等。
(六)改善与提升政府绩效
政府的产出和绩效作为一种结果，是公民与政府契约关系的最终履行与实现，产出的好坏、绩效的高低成为公民评判政府的最基本标准，也是最重要的标准。政府绩效不彰一直是影响公民满意度，造成公民对政府不满和不信任的重要因素，因此现代国家的改革也一直围绕和致力于绩效改善来重建信任关系，通过公共部门的绩效管理来提高政府运行的效率、效益以及经济性和公平性。另一方面，在内容上，政府绩效日益从经济发展转向公共服务，如何满足公民日益增长的公共服务需求，完善与优化公共服务供给也成为政府获取公民信任的重要载体。
首先，加强绩效管理，推动政府绩效改善。20世纪80年代以来的政府改革以绩效为导向，包括英国“雷纳评审”，美国组建“全国绩效评估委员会”等，均致力于提高政府效率，降低政府运行成本，提高公民满意度等。在我国，进一步落实绩效管理，具体措施包括：(1)制定一套全国通用的、统一的绩效评估指标体系，借鉴英国的国民评价体系(ni)，有效衡量政府的绩效水平，进行区域比较并向社会公开发布;(2)开展政府绩效审计，建立独立于政府的绩效审计机关，以及时发现政府管理中的问题与风险，并有针对性地提出对策与建议;(3)重视绩效评估中的公民参与，绩效的最高标准是公民满意，公民在绩效评价中具有最高发言权，促进公民参与的绩效评估就是充分发挥公民在政府指标设计、绩效测量与追踪、绩效改善与提升全过程中的角色与积极功能。
其次，全面完善与优化公共服务。现代社会，政府的职能日益强调公共服务，如英国实施的最优价值与公民宪章运动，美国“顾客至上”的公共服务绩效改善运动，都致力于更好地满足公民日益发展的公共服务需求。借鉴西方国家的改革经验，进一步完善与优化公共服务供给，应当着重关注以下四个方面的内容：(1)坚持公共服务的公民中心。公民中心包括提高公民对于公共服务的选择性、可及性、亲近性以及回应性。(2)加强公共服务的质量管理。通过标杆管理，设定公共服务标准，制定公共服务协议，促进公共服务品质的改善。(3)重视公共服务的战略管理。不断识别公共服务的新环境，主动创新公共服务的方式，拓展公共服务的领域与范围。(4)完善公共服务的绩效评价体系。制定统一的公共服务指标体系，跟踪监控公共服务供给中的资源使用情况、发展趋势并进行区域比较，从而及时发现存在的问题，并促进公共服务的均衡与公平发展。
(七)交往过程中的信任重塑
作为一种交往关系，政府信任必然是在互动的过程中建构，也在互动的过程中重塑。区别于宏观和抽象的政府信任，交往关系强调公民导向，不再将公民仅仅视为具有同质化的一种身份，而更加关注公民个体的需求和群体的类型差异;交往关系同时关注互动过程，信任在互动中建构而不仅仅作为互动的结果，它强调超越传统的静态信任而更加关注公民与政府互动过程中的情感需求的满足以及信任的直观体验。具体而言，互动建构的政府信任关系，应当重视以下方面：
(1) 构建公民与政府的良好互动关系，推动公民与政府互动模式的重塑。必须改变传统的基于问题的单向互动模式，政府应当变被动为主动，改变公民只有在面对问题时转向政府，而建立政府公务人员与作为服务对象的公民之间更加常态化的交流方式，通过开展“政府开放日”、“市长接待日”等活动，促进公民与政府更加真诚、友好的互动关系，推动政府信任关系的双向建构、主动建构。
(2)提高公务人员的专业素养与服务态度，在具体的交往关系中满足公民的认知与情感需求。随着公民与政府的联系日益密切，公众也会更加重视同政府工作人员的人际互动质量，特别是这些互动是否在情感上得到了满足将在很大程度上影响公民对于政府的信任评价。一般而言，如果公务人员能够真诚、友好、专业、有效地面对和回应公民的要求和解决其问题，这种被尊重和重视的感觉能够显著增强公民对于政府的好感与信任评价。当前，既要提高一线服务人员的专业素养与服务能力，提高为民办事的效率与质量;又要提高公务员的公仆意识与服务态度，积极、主动、真诚地为公民服务。
(3)强调多样性与类型化，着眼于公民的个体差异，构建多元化的信任策略。不同的公民类型对政府的诉求不同，采取有针对性和差异化的政府信任构建策略，将有效提升公民与政府的互动质量和满意度。有研究根据公民对于政府服务依赖程度的大小和公民公共精神的多少，将公民分为四种类型，并区分了针对不同类型的公民的信任构建策略。[19]一般而言，公民对于政府服务依赖性越强，通过公共服务本身带来的信任改善也越明显;公民越具有公共精神，则越关注公民对于政府的参与和监督，政府运作的公开性、透明性、参与性将很大程度上影响这类人群对于政府信任的感知和评价。
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(作者：张成福，中国人民大学公共管理学院副院长，教授，博士生导师;边晓慧，中国人民大学公共管理学院博士研究生 北京100872)
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当代中国的“信任危机”
摘要：在一个国家几乎无所不在的时期里，信任如何呈现? 在现阶段的中国，它又与市场社会乃至传统社会中的信任有何不同?权力的运作在多大的程度可以对一个社会的信任与人的诚信产生影响?笔者认为，当国家没能起到应有的作用时，就会出现信任危机。信任危机本身不一定是坏事，因为对国家的不信任与对国家的要求与期待是相辅相成的，而危机的“机”字代表着机遇或者机会。所以说，危机也意味着转机。
信任的社会史维度
在人类史上的大部分时间里，是以亲缘为纽带构成社会，权力操持在家长的手里。在这样的条件下，信任不是个问题。田野资料证明，人类曾经有一种群体内不分彼此的“我群意识”(wegroup consciousness) 。人类学家亚当斯( r. n. adams)指出，这种个人与集体的一体感产生自日常或者周期性接触过程中的亲缘、地缘及其他事实，是一种共同的利益感、经济需要和友谊的一种联系，以及心理上对群体的依附。与这种观念相伴随的必然是“血族复仇”的风俗。可以想见，具有这样意识的群体成员之间不存在信任的问题，甚或没有信任的概念，外人对于他们而言就是充满敌意的他者。亚当斯在分析“种族中心主义”(ethnocentrism) 的框架里讨论这种现象。[1]他的分析让我们想到，信任与族群性( ethnicity)之间存在着某种关系。换言之，只有遇到“他者”之时，才会有是否对其信任的问题。所以，族群性，还原到本质上，就是对“他者”的信任问题。但从信任的角度看问题，“他者”未必是文化或者族群意义上的“他者”。在信任的语境里，“他者”意味着一个人“来历不明”或者“丧失信用”，等等。所以，信任不是一个道德概念。军事上交锋的敌我双方也有一些规则遵循，违反了它们的一方会丧失军人的信誉，这给人的感觉是否也与信任很近?正因为如此，古代的军事家才有“兵不厌诈”之说———对敌人，不要太迂腐。因为对方是敌人，所以即便丧失点骑士风度也无伤大雅。在这样的语境里，“诈”可以是道德的。
从信任谈到族群性似乎扯得有点远。其实不然。如果将族群视为一种地方性的群体，其主体性与认同决定了它可以被视为某种实体。这种实体最为重要的就是人与人之间彼此信任。早些时候的学者用“部落主义”(tribalism)来指认后来称为族群性的现象。虽如今看来该术语有误导之嫌，但不可否认的是，它给人较强的共同体感觉。
论及共同体，学术界总爱提 起 滕 尼斯(ferdinandtonnies)。在他看来，共同体(或社区)的人际关系建立在密切的亲属关系网络和面对面的直接接触上，其绝大部分的规范是不成文的，人们之间在生活的所有方面都相互依靠。社会则是另一回事。它结构在法律和其他制度，以及都市和工业化的框架下，社会关系更正规化和缺乏人情味，人与人之间没有互相支持的必要，彼此间也少有道义上的责任。[2]当然滕尼斯并没有把共同体和社会当作两个在发展序列上有着延续性的单位。换句话说，在前都市化时代，共同体同时也就是一种社会。可是，到了后来就变了，但不能据此断言，共同体消失了。虽然传统社区对生活在现代都市中的人们而言，其意义变得日渐微不足道。
如果将亚当斯“我群意识”和滕尼斯的“共同体”的论述结合起来，我们可以认为，共同体与社会最重要的区别之一乃在于，共同体给其成员提供了凝聚力，这是自然产生的，无须经过动员。这就是原生性认同的由来———尽管认同感往往产生在与外来者接触之际。如此，信任作为一种感觉，只有在与陌生的外来者接触时才会有所感受。所以，信任是产生你我甚或敌我之别的重要元素。
在很长的历史年代里，人们的社会关系就是嵌顿在这样的地方脉络( local context)里，人际关系和社会关系以血缘、地缘为始纲渐次展开;纲举目张，亲疏远近各有不同，此即如费孝通所说的差序格局。应该说，这样的格局在都市社会之前应当广泛存在于人类社会。其实不然，由于存在着不同的继承制度，这样的格局在整体社会结构上所占的位置在不同的社会有所不同。例如，中世纪欧洲较为普遍的长子继承制，这对这样的格局能否存在必然有着负面的影响。差序格局能在我国社会影响至深，除了乡土社会的经济基础外，主要原因在于中国特有的传统继承和亲属制度，而儒家长幼尊卑有序的伦理道德又为这样的社会格局提供了意识形态框架。于是，信任遂与差序格局紧密地联系在一起。无独有偶，根据福山的研究，所有深受儒家传统影响的社会，尤其是韩国、越南等，都有这样的特点;而信仰天主教的南欧和拉美社会亦不遑多让，因为天主教讲究仪式，注重参与，必然强调亲属纽带。这些社会信任有别，尤其只见于家庭成员之中，因此被认为是低信任度的社会。[3](pp36-38) 、[4]
所谓低信任度问题，自然是社会步入都市化/工业化之后才会有的。在此过程之前的任何时代，信任不是个问题———至少不是个重要问题，因为人们在大部分光阴里都与自己所信任的亲人、熟人生活在一起。工业化或都市化的社会是陌生人的社会，在这样的社会里，亲情纽带的意义大不如前。在一般情况下，它的作用将在法治健全过程中日渐萎缩。显然，工业资本主义的力量导致了陌生人社会的出现，这是一种全新的社会现象。无疑，由亲情纽带或者模式衍生出来关系网络有助于维护既得利益，因此，在一些体制下，类家庭式的信任在不同的范围内存在并且发酵。但这种信任关系却也明显地带有了某种现代社会的契约性质，那就是交易。交易与互惠的区别主要在于前者目的明确，后者则是互动各方的义务和一种不言而喻的期待。互惠是在陌生人之间选择建立社会关系的过程中必不可少的要素，[5](p346)当它成为陌生人社会里的常态之后，必然改变社会秩序的本质，现代社会与传统社会之别由是形成。[6](pp39-59)换言之，陌生人经由互惠选择来维持社会关系。这一改变意味着那些在编织紧密的小型共同体里框定人们行为的准则或者规范，在大的，与外在世界形成网络的社会关系中，已经不再适用。那么，在这样的社会里，互惠如何才能确立?社会控制的形式又是如何?这里，信任或者是否可信———也就是信用(credit)———扮演了重要角色。
信用之于信任
一个人如果诚实，人们自然信任。证明一个人是否诚实就得听其言观其行。所以，所谓诚实往往与是否言而有信，是否讲信用之类的“言说”联系在一起。诚信二字显然已有某种东西抵押担保的含义在内。费孝通说过，传统上，识文断字者倍受尊敬，有他们作保，即便不认识的外乡人也可以被店家收为学徒。所谓作保就是今天的推荐信，这样的信就是被推荐者的信用证明。费孝通所举的例子说明，读书人的信用在传统中国是毋庸置疑的，他们出面为人作保，就是用他们的信誉担保。当然，这里不排除文盲社会崇拜文字因素的作用。
信任与信用互为表里。信用不是某种似是而非的理念，而是信任的外化与物化的形式。作为观念，它有有形或者无形的东西———如社会关系等———来作为支撑物。更重要的是，信用还是可以积累的象征资本，信守承诺者必然积累较多的象征资本。如果一个人遵纪守约，信用必将提升，这就积累了象征资本，从而获得来自外界的更多信任。无论是传统社会或者现代社会，借贷的前提是信用，因此，市场社会里遂有信贷一说。在美国，许多新到的移民是无法从银行或者其他任何相关机构贷到款的，主要原因就是因为他们没有美国的信用纪录。没有信用，又没有其他值钱的东西抵押，也就“不值得信任”(not trustwor-thy) ，因此也就贷不到款。
信用以多种形式存在着。在熟人社会里，共同体成员之间的相互信任是不言而喻的。但是，在这种不言而喻的信任背后是“知根知底”。人类学上对农业社会的经济行为有“道德的”(moral) 或 者“理 性 的”( rational)争论。[7][8]标会在中国乡村似乎属于“道德经济”的范畴，但是，如果考虑到标会参与者的信任是建立在“知根知底”之上时，我们能说标会这样的传统集资形式没有一点理性因素?中国老话“跑得了和尚跑不了庙”回答了一切。事实上，在传统中国，一个人在地方上的声誉、家族、动产和不动产构成一个人的信用，当然，当事人自己未必认识到这些。所以，即便在熟人社会里，产生社会资本的要素，如各类亲朋友好等等，在下意识里也是理性的选择。
如果说接受一个人参加标会的信用是“知根知底”的话，现代法治社会里的信用则是可测度的“硬指标”，除财产、金钱之外，还可以是推荐信、个人履历等形之于白纸黑字的东西。个人履历所代表的就是个人信用，那上面有学历、工作经历和具体的工作成就，以及证明人(refer-ence)的联系方式和个人信息。在法治社会里，个人履历的重要性不言而喻，很少有人敢于在那上面作假，所列内容一般有据可查，列举证明人的要求也是一个约束。在英美等法治国家里，一个聘用单位如果想对申请人有更多的了解的话，一般都会私下用申请人所提供的证明人信息进行联系，申请人过去单位的同事、领导、指导教授等都可以是证明人。在当代社会，人们经常换工作，所以在个人履历上还得提供自己原来的和现在的雇主的联系方式。而在法治不彰的社会里，一纸履历经常不被当真，于是乎一方面作假履历满天飞，另一方面潜规则流行。
但是，一个人在自己的社会拥有好的信用未必保证在另一个社会里也有效。研究移民的人类学者发现，许多新移民没有美国制度所要求的信用纪录，因此，在创业上面经常遇到瓶颈。于是，移民社区里就流行着一些来自祖居国的传统集资方式，标会便是其中之一。美国社会有相当多的韩国移民经营小杂货店，他们中的许多人就是通过类似标会的方式集资创业。这种情况在海外华人社会里也存在。这种前资本主义的集资方式在世界上的不少文化里都有，人类学将此名为“信用流转群体”(credit rotation group) 。从这一“科学化”的命名中，我们也可以领略，信任的前提确乎为“信用”; 一个人必须要“有信用”才“值得信任”(trustworthiness) 。
申请工作要提供履历不仅是聘任单位的要求，也是申请人表现自我的方式。申请人希望自身的经历和成绩可以打动聘任者，一个人的过去也就成为了重要的信用。个人如此，机构亦然，国家亦然。在不久前结束的伦敦奥运会上，个别中国游泳选手的成绩遭到了国际泳联技术专家、美国人莱昂纳德的质疑，他怀疑中国运动员用药。首先，那位女运动员最后50 米的冲刺速度超过同一项目的男子冠军让他觉得匪夷所思。对此，他以“女超人”( superwoman)称之，而游泳项目上所有“女超人”———他以一位民主德国选手和一位爱尔兰选手为例———最终都承认用药( doping) ;其次———他虽然没有明说，但其他人和一些媒体提到中国游泳队的用药“前科”，也就是说，中国游泳队的信用记录太坏。在 1994年的罗马世界游泳锦标赛和接下来的日本广岛亚运会上，中国游泳队被查出大面积用药，在后来的许多年里，中国选手还不断有用药被曝光的丑闻。据统计，中国游泳选手在不到10 年的时间里被查出用药纪录竟高达 40余人次，创下了世界之最!信用纪录不好，自然难以得到别人的信任。因此，无论被怀疑的中国选手是否无辜，莱昂纳德等人的质疑无疑不无道理。
另一个例子是最近刚被击毙的连环杀人嫌犯周克华。案件被破，罪犯得到了应有的惩处，应当是好事。但是，案件之后发生的一些事情则反映了信任缺失已经到了什么程度。执法者不被信任，那还有谁能被信任?有些民众不相信罪犯是警方击毙的，但却也无人因此公开否定警察的功劳。然而，竟然还有不少人怀疑被击毙者根本不是周克华本人，此说虽属无端猜测，却也说明了政府在公众眼里的信任度。为什么这么多人不相信官方?这说明政府的信用或者公信力出了问题，因此在民众那里得不到信任。
权力之于信任
权力与信任的关系学术界较少涉及。有人认为，横向上可以有信任与合作，纵向上只有权力与服从。[9](p36)但在很多情况下并非这么绝对。在传统中国，信任或者诚而有信———诚信———是一种道德要求，传统儒家倡导“修身、齐家、治国、平天下”，讲究通过道德的力量为主的“王道”———文化领导权(cultural hegemony)来进行社会治理，相信“教化”所带来的个人道德伦理自律能使社会稳定。但儒家对社会的分析表明，即便讲究“德治”也需要有法律。
帝制中国虽然通过灌输儒家伦理纲常来强调对民众的教化，但这主要还是强调对精英的培养。“民可使由之，不可使知之”，但却是可以“化之”，于是，精英教化成了社会流动的必需条件。传统中国是身份社会，“礼”是划分庶民与精英的分水岭，它通过对祖先崇拜的具体规定体现出来。[10](pp192-194)
传统中国社会“礼”的实践证明了韦伯有关仪式参与是许多传统社会框定人的社会阶序和所属身份集团的手段之说。韦伯认为，人们很容易认识自己的身份区隔 (status distinc-tion)，因为不同的身份集团主要是以礼仪来区分的。有“刑不上大夫，礼不下庶人”之说的帝制中国，法律主要用来对付庶民。尽管如此，儒家还是希望通过士人的以身作则来带动社会风气，士人也因此不啻为诚信的象征，被公推为社会的典范。就此言之，帝制中国识文断字的士人们，就像欧洲前工业社会中的教士，或者社会分工进一步发展之后所出现的其他需要文字的社会阶层，是社会结构稳定的中心枢纽，他们的存在就是社会的楷模，从而能对社会起整合作用。在这个意义上，正如葛兰西和盖尔纳和所说的那样：这群人的存在，起了“国家”，亦即治理( governance) 的功能。[11]( pp14-18) 、[12](pp14-16)这里，我们似乎能领略到权力与信任之间的细微关系。不过，尽管所有的权力都要求诚信为本，但其执掌者是否如此则另当别论。当政府以国家的统治者和创造者自居时，它必然将公民视为臣民(subject) ，现代国家所应有的主仆关系因此就回到了过去，指鹿为马的事情就经常发生了。统 治 者 在表面上都声称代表“人民”———如希特勒就自封为人民的“领袖”———但是否信任人民则是另一回事。那些最喜欢把人民挂在嘴上的政权，往往都坐拥庞大的国家机器，监控着民众的每日生活。正如福科(fou-cault) 指出的那样，权力运用理念和现代政治理性设计使每个人无助地成为被监控的对象与主体( subject)———被控制、依靠的同时，也被某种意识和自我认识捆绑在自己的认同上。[13]如此之权力在本质上对民众怀着敌意，在这样的条件下，政府与公民的互信无异于痴人说梦。
毋须讳言，当今中国社会可谓“世风日下”，典型表现之一就是信任缺失，人们每天都在质疑，从吃的、用的、玩的，到决策者与治理者。这种人们对一切不信任的现状无疑与泥沙俱下的社会转型有莫大关系。信任缺失的社会现状使得不少人有了某种怀旧的情绪，然而，历史经验证明，在极权政治的社会里，表面上的相互信任和社会的井然有序都是欺骗性的，且不说极权政治所带来的社会灾难。在政治高压的时代里，真正意义上的信任除了家人和极小的圈子的朋友之外，是不存在信任的。在苏联和东欧国家———如民主德国———如此之低的信任度甚至影响到了柏林墙倒塌之后这些社会里的人们在市场经济条件下的合作。[6](pp39-59)改革开放之前的中国社会又何尝不是如此? 事实证明，在那种表面上的相互信任的后面是可怕的监控与欺瞒。
极权主义指的是国家笼罩着一切，包括人们的私人生活也不放过。所以极权与威权的主要问题都是同一个问题———如何使异己孤立，使他们成为绝对的少数甚至无法存在的问题。极权体制下所出现的全民“思想统一”是反人类的极端现象。子曰，“君子和而不同，小人同而不和”。在一个要求思想统一、千人一面的体制里，有不同想法者必定是全社会的异己和敌人。在这样的社会里，许多积极“追求上进”者都会自觉或者不自觉地充当告密者的角色。这些人当中，有许多人并不意识到他们所干的是卑劣的小人勾当，因为告密的行动体现的是对权力的忠诚和为了“国家利益”，于是卑鄙的行为反倒成为一种充满道德感高尚举止。极权和威权体制下这种扭曲的价值美学自然不是自我实现的，强大的外力影响和感召使之成为可能。
迈克尔·波兰尼( michael polanyi) 曾经用“道德倒返”( moral inversion)来解释无论是左的或者右的极权主义运动的内在驱动力，那就是某种蔑视和摧毁一般或者传统道德的“崇高的”道德使命感。为何用“倒返”?如果我们与前文提到“我群意识”相联系就清楚了。“我群意识”指的是社会成员之间你我不分，只有“我们”而没有“我”的状况。早期人类社会的这种状况是与其生计水平所决定的个体无法脱离群体的条件相适应的。“我群”这样一种信任感的存在与共同体的相对较小规模和特定的物质条件有关。波兰尼认为，政治经济学的原因不足以揭示极权主义运动在现代社会里兴起的谜团。所有的社会组织和群体都是由活生生的个体/“我”所组成，而极权主义却致力于以宏伟壮观的集合性的词汇———如国家、人民、民族等来取代“我”，试图“回到”“无我”的“我群”时代。然而，现代社会已经不存在产生“我群”社会的土壤，所以，在波兰尼看来，这个谜团只能从思想上进行揭示。他认为，“法西斯独裁者把大众的爱国情感改变为赤裸裸的权力崇拜方式，具有道德错位的结构，希特勒的狂暴首先是罪恶的，但是它诉诸德国青年是道德的”[14](p98)。其实，就人类社会而言，个体之间的差异永远大于群体间的差异。就一个社会而言，以集体取代个体必然意味着对个体的消解———个体变得毫无意义，这就使个体自然地不被信任。20世纪以来兴起的所有极权主义运动，都以“人民”代替具体的个人，以“人民利益”或者“国家利益”取代个人利益。这样一来，公共话语中用集合性词汇取代独立的个人遂成为极权主义政体以国家取代一切的基本前提。
然而，为什么人们的思想能被如此轻易地驾驭?正如前面所指出的那样，历史上所有的极权政治都致力于在公民中建立一种“崇高的道德”，即如纳粹的口号所宣称的“国家利益高于一切”那样的价值观念。为了所谓“国家利益”和乌托邦理想，个人的生命可以如同草芥。为了“解放全人类”就必须毁灭旧世界，与所有旧的传统观念决裂，这就是所谓的“不破不立”。不把旧有的根深蒂固且因亲情血肉相连的习惯破除，就无法建立所需的情感依从和超越个人亲情纽带的“崇高道德感”。这样的宣传长期以来在我国社会里比比皆是，其结果，正如人类学家孔迈隆(myron cohen) 所指出的那样，传统文化认同赖以维系的一些价值与伦理观念，如“孝道”等，被某种“军营式的文化”( the culture of the barracks) 所取代;[6]大部分的传统文化被认为是封建迷信或者被诬为浸透封建主义毒素的东西———“四旧”( 旧思想、旧文化、旧风俗、旧习惯)，从而必须予以破除。这类宣传必然诉诸各种具有仪式意义和形式的社会政治动员。这些动员往往借助于特有的宣传动员大会和各种文娱的形式;媒体更是成为宣传动员的最主要工具。思想改造中，最常见的方式便是所谓的“诉苦”和“批评和自我批评”。持续 10年之久的““””是我国极权主义运动登峰造极的年代，它通过对传统文化釜底抽薪式的摧毁，以及人格的污辱与践踏来实现某种精神意志。这场浩劫对社会产生的深远影响遗毒至今，它完全证实了米塞斯(ludwig von mises) 、哈耶克( f. a. hayek) 和迈克尔·波兰尼等人在数十年前对极权政治所作的断言：国家意志通过每个公民的无条件服从和行动而得以实践[15]( pp21-23)———如果这样的归纳没错的话! 20 世纪 80年代之前经常听到的，诸如“融化在血液中，落实在行动上”之类的口号，是为其例。
然而，极权政治的悖论在于，它狂热地要求社会同质性但却又对每一具体个人极度不信任。因而，极权政治遂有了这样的社会特点，即：繁复多样的个人证件和其他证明文件，对公民的社会背景的调查而对民众进行的掌控。极权主义者深知，人心难以掌握，但把国家政治生活文化的许多方面都仪式化，使人们共同参与做某件事，一起共享某种东西、某种程序，激发某种共同的情感，确可以使人们达成某种缺乏共识的团结(solidarity without consensus)。苏共早期领导人托洛茨基就是从东正教仪式巨大的感召力得到启发，指出布尔什维克的政治动员应当利用仪式，因为仪式可以激起人们的表演欲和团体感。[16]就像仪式可以成为许多社会的身份甄别标志之一那样，在极权和威权制度下，能否参与政治仪式操演也成为一个人是否被社会接纳的标志。因此，在高压的政治体制下，人人都在做戏，差别在于，有些人是有意识地做，更多的人则是无意识地做———极权体制持续不断的政治操演使绝大部分人失去了自我。信任，在这样的氛围里，完全是欺人之谈。
但是，如果人们不去反思自己为什么会如此轻易地被极权政治所驾驭的话，那不啻如同酒鬼怪别人使自己喝酒上瘾。简而言之，权力利用了人的弱点。这一弱点就是人的权力欲望。福科对此有力透纸背的反思，他认为，法西斯主义能如此有效地动员和利用大众的欲望与人类自身有关。法西斯主义存在于我们每个人的身上———“在我们的头脑里，在我们每日的行为习惯里，这种法西斯主义使我们迷恋权力并渴望那些其实对我们进行主宰和剥夺的一切”[17]。今天，对于那些怀念““””———把““””当作“真正”的“民主实践”，或者认为““””是真正意义上使劳动人民在政治上当家作主———的人，我们是不是也可以如此考虑?难道那些““””和历次运动积极参与者不是感受到自己被“赋权”( empowered) 了吗?极权政治的可怕之处，不就是它可以使参与者感到自己握有并行使“人民”和“伟大领袖”授予的权力吗? 正是对权力的欲望的满足鼓励了他们的行为!因此，极权政治下的所谓信任其实就是一种权力关系，你要“有权”就被信任!
今天的中国政治已经非往日可比，国家不再像过去那样强势和无所不在，公民社会也初见端倪，虽然人们的公民身份还不完整。然而，当下所存在的一些涉及到信任的社会问题和国家政治生活问题，使我们不得不问，究竟在多大的程度上，过去的权力结构所留下的一些东西还在影响着人们的生活?这个问题恐非有专门研究才能回答。在此，我们不妨从一些细节上略加考察以求豹窥之效。以下提到的例子是我们曾经经历过的高压政治的折射和遗谬，说明的是在制度的建立上和国家治理上，执政者看问题尚未从统治者或者管辖者的立场转变到治理者或者协调者的立场上来。
例如，很多人都有在车站或者其他一些公共场所遇到票贩子和制作假证件者的经验，而且这些人还明目张胆地将自己的手机号码四处张贴涂写。这具有十足的讽刺意义，一个在许多方面有着严格审核制度的国家却造假盛行。这种情形是供需关系所决定的。试想，如果没有这方面的需求，怎么会有人以此谋生?假票证市场的存在说明了制度上的缺陷，而这一缺陷反映的则是信任的问题，而这样的信任实际却不关乎诚信，它其实是官僚体制显示自身权力的需要。以教育部有关留学回国求职者的认证流程为例，你除了提供学位证书之外，还得提供毕业学校有效性的认证———即使你来自人所共知的世界著名大学，也被要求为你的母校提供其合法存在的公证证书。在这些繁琐要求的背后，其实是“有罪”推定———每一人都是不诚实的。然而，颇具讽刺意义的是，仍然不时有欺世盗名者登上大雅之堂。显然，这套审核制度防君子不防小人，对此我们只能用官僚作风来解释。在这里，官僚作风体现在制度的执行者与求职者之间的互动上。首先，求职者得准备所有要求的证明自己的材料，审核者只需要求职者或者申请人把资料备齐，至于有没有细看核实不得而知。其次，上述这样的做法体现颠倒的主仆关系。互联网时代很容易了解一个人的资历可靠性，关键是是否愿意自己动手。一切材料都要求申请人自备不啻是让人自己证明自己，并由此判定是否“准入”，岂不荒谬?对此，无非两种清形可能发生： 第一，正派的申请人会有被羞辱的感受，尽管他们会按部就班地走程序;第二，给欺世盗名者提供方便之门。任何证件和认证其实无法保证一个人是诚信的，因为一切都可以造假，这就是为什么假票证有市场的原因。像这样的现象只可能存在于法治不彰，崇拜和炫耀权力的国度。许多制度设计只是表面文章，其目的不啻只为了彰显权力的在场而已。
余 论
以上例子只是我们国家涉及诚信或者信任问题的九牛一毛。其他如各类“讹人”事件、食品安全问题、打假球、卖假药、过度医疗、学术造假、政府睁着眼睛说瞎话等等，实在是不胜枚举。中国，已然是一个“风险社会”[18][19]，所以，中国现在处于“信任危机”之中绝非危言耸听。但是，危机也意味着转机，意味着置于死地而后生，如何捉住这一转机，是决策者和民众共同的任务。信任不是个道德问题，但唯有有道德者，方能获得信任。但我们必须改变那种施密特式的极权政治的道德观，否则，“为了国家利益和民族利益”仍然是践踏人的基本权利之冠冕堂皇的理由，爱国主义依然可以是流氓的避难所。只有法律真正高于党派之上，才能对各种造假和不诚信行为，以及与此相辅相成的政治腐败有威慑作用。唯有此，个人基本权利方能得到尊重与保证，信任才能起到卢曼所谓的社会润滑剂(sociallubricant) 的作用，社会才能重建信任。[20]
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