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公共管理：政府管理职能重构途径
摘要：
传统的公共行政方式刻板、缺少人性化。近年来，我国的公共行政开始向现代公共管理的转变，拉开了我国行政改革的帷幕。本文将通过引入传统公共行政与现代公共管理这两个概念，通过对比与分析，整合出合理的科学的转变途径，即多层次、不同角度的转变。
上世纪80年代兴起的新公共管理理论开创了公共管理的新视角，该理论所倡导的管理主体多元化，把私营企业的管理方法引入公共部门，在公共部门引入竞争机制等新观点对于我国公共管理有诸多借鉴意义。结合我国公共管理实际，提出新公共管理理论对我国公共管理的一起启示。分析传统公共行政与现代公共管理的区别，认清实现这一转变的紧迫性和必要性，从而进一步探索基本途径具有重要的现实意义。
◆现代公共管理对传统公共行政的冲击
传统公共行政最明显的特征表现在两个大的方面。其一，具有传统的独占主义倾向，缺少民主性，不能保证人民的平等。公共事务的主体是政府，忽略了人民的参与。不具备公开性、透明性。其二，在行政执行阶段，注重法律的规章制度，忽略道德品质;注重政府组织机构的等级，忽略民众积极的参与和自觉执行。
在某种意义上来说，公共行政是依照民族和国家的历史传承下来的，没有脱离历史的情况。不言而喻，公共行政必须存在着其独一无二的优点。它的优势之处在于把公共行政从一般包括政治活动中脱离出来，摆脱混杂的环境，使之专业化。它特别强调组织上和制度上的建设，把行政的执行力和效率放在第一位，从而强化了政府对社会的管理。在特定的历史时期，解决了社会上一些特别严峻的问题。比如，社会稳定、社会基本保障和公平问题。但是时代是在发展的，社会是进步的，在信息化高度发达的21世纪，如果依旧按照传统的公共行政模式进行执政的话，恐怕会与经济的发展相脱轨。
随着时代的发展，公共行政的缺陷越来越被人们关注。它无法有效的满足日益增多的公众需求。对与这个问题的解决，现代管理制度即公共管理，提供了更多的可能。公共管理的显著特征表现为：政府主要提供公共产品与公共服务，不提供私人产品，不干预私人领域的活动;政府负责执行市场经济法律，对市场秩序与市场运行进行平等的监管与公正执法，运用宏观调控手段实现公共政策;除了必要的社会管制和经济管制之外，政府不直接干预企业活动，不采用行政手段干预市场运行。
◆现代公共管理是大势所趋
作为发展迅速的中国，21世纪是一个转型的阶段。无论是经济结构的大调整，还是行政管理制度的转变，都显得十分重要。由传统的行政管理到公共管理的转变，是关系到政府社会管理和公共服务职能转变的一个重大课题。
◎从国际环境上看，由公共行政向公共管理的转变，是适应全球化时代发展的需要
随着科学技术的进步，世界各国经济的飞速发展，全球化的趋势必然快速蔓延。全球化不仅指经济上的全球化，还包括政治、文化、社会关系、社会矛盾以及解决矛盾的方式的全球化。其中的各种因素、各种环境相互影响，使之糅合、综合化。全球化具有超越国界的和意识形态的普遍性，但同时具有本身的特殊性。
全球化是各国政府公共行政面对的新环境，它形成了一种面对和解决全球性社会问题的新关系。这种新关系要保持各国为解决人类共同面临问题的政策的稳定性，使本土性在全球化的逻辑框架内运行，并意味着各国都要根据这种新关系进行改革，从而使本国公共行政的理念、政府职能和运作方式与之相适应。当今世界各国的公共行政的目标也由单一地追求行政效率发展到全方位追求社会公平、提高效率和服务质量、加强公共责任和提高社会公众的满意度。
我国政府公共行政在很大程度上仍处在传统阶段，自从2001年年底，我国加入wto之后，受到各种因素的影响，不得不转变职能。首先，加入wto就要遵守其中的规章制度和相应的规则，必须改变那些不适应发展的陈旧的行政理念与方法。其次，要保证行政的科学化、合理话，以正确的理论知识为基础，加强先进理念的学习。再次，学习发达国家的行政方式，改变行政的方式与理念。切实的把人民的利益放在第一位，为人民服务。最后，要提高办事的效率，简化办事的繁琐程序，改善行政的环境，真正的做到为民所用。综上，我们必须转变行政的思路，学习先进的执政理念，由传统的公共行政向现代的公共管理方式转变。
◎从国内环境上看，由公共行政向公共管理的转变，是适应社会主义市场经济发展的需要
现阶段，我国无论从经济上，还是文化上，都处于转型时期。在进一步完善社会主义市场经济的情况下，更加要注重公共管理的作用。由于受传统政治模式的影响，以及我国高度集中的计划经济体制的影响，我国在行政管理方面坚持高度集中的管理模式，政府作为执政的主体与核心，几乎包揽了一切，甚至干涉了不该干涉的事务。在当今市场经济的大背景下，企业是市场的主体，处于核心的地位。在做决策的时候，它们自己整合信息，制定相应的方案，当然它们自身承担相应的风险。对于资源的配置必须遵循最优化的原则，而作为制定政策的政府起到的是宏观调控的作用。更多的时候，政府提供的是公共服务的功能。传统的政府管理体制，在我国前期的计划经济体下是可以发挥积极作用的。但是随着经济体制的转变，要求我们必须改变传统的行政管理模式，学习新的管理理念，制定出适合社会主义市场经济体制发展的现代公共管理模式。这种模式不仅仅体现在政府内部的管理关系中，还要体现在社会上各种关系之中，即政府与各个阶层的关系，包括社会和政府、企业与政府、市场与政府、公民与政府等这种外部关联关系之中。我们既要遵循客观的规律，又要发挥主观能动性的作用，把握公共行政法治的规律，重新界定政府的角色，重新设置政府的职能，重新设计政府的运行机制。
◎从我国政府公共行政目前存在的主要问题看，由公共行政向公共管理的转变，是理清改革思路、深化行政改革的需要
在历史角度沿袭下来的政治制度，受到多个方面的影响，一直受到多种问题的干扰。比如机构臃肿，很多部门存在着虚设职位的情况，或者存在一个职位多个职务的情况;队伍庞大，各种不必要的职务的出现，造成了政府负担重的情况;效率低下，多注重形式上的框架，而不注重真正的效率;财政危机，因为众多不合理的因素的存在，必然引起政府内部的财政危机;官员腐败，因为传统的行政手段，缺少民主性、公开性、透明性，所以官员腐败也是其中的一个问题。面对这些问题，我国曾进
行多次的探讨、研究、总结，制定了相应的解决方案，也发挥了一定的效果。但是，由于社会的发展和改革的一成不变，这些阶段性的措施也未能解决长期的改革问题。由于经济发展进程的加速，在90年代我国提出了建立社会主义市场经济的方针，相应的对我国政府的行政改革提出了新的要求。由于受到最基础的客观环境看的制约，我国行政的改革还是遇到了前所未有的困难，处于传统的管理框架之下，只是在政府内部的关系转变上做出了调整，并没有从真正意义上进行改革。从这些方面可见，改革的成效并不是那么明显。直到现在，我国的公共行政方式依然跟不上市场经济发展的脚步，存在着滞后的现象。其问题总结如下：一、政府管理成本太高，经济基础不到位。二、监管机制制定容易，但是实现困难，达不到相应的效果。三、重视表面工程，不结合实际，没有注重实践的作用。对于重要因素与非重要因素的界定存在衡量标准问题，没有真正的做到以实际出发。四、行政的效率低下，不能按照预期的计划和规定的时间进行管理。
这些问题中有的已成为政府公共行政中的顽症，严重阻碍着行政改革的推进。这些问题是体制所固有的，在旧的体制框架下很难从根本上解决。而且随着社会的发展，社会公共事务越来越多，政府的职能也不断分化。每增加一项职能，政府就要设立相应的机构或部门来承担。职能越分化，政府的规模越庞大，随之财政预算也不断增加，机构膨胀和财政危机也就成为必然;而且在传统的官僚体制中，由于官员特权的存在和政府对公共权力的垄断，官僚主义和官员腐败几乎是不可避免的。这已经不能靠表层触及问题所能解决的，必须从体制的深层次来解决。
◆思路与途径：从多层次、宽角度转变
◎要在思想观念上突破
发展的实质是创新，是新事物的产生和旧事物的灭亡。创新是一个国家兴旺发达的不竭动力，所以进行政治改革，要注重创新的作用。思想是一个人的灵魂，也是一个国家改革的重要因素。所以政府在传统的公共行政到公共管理模式的转变的时候，要注重从思想上的突破。不要把政府当成万能的，不要把政府当成救生圈。政府也要注重接受新思想、新理念，自己的权力运用到关系到国计民生的重要事务上，提高政府的办事效率以及行政能力。
◎要在管理方式上转变
要从政府统揽一切的管理方式向多中心治理的方式转变。传统的行政管理是政府对社会实行全方位、多层次、宽领域的全面的直接管理，而公共管理要求压缩政府经济职能与社会职能，实现经济管理的市场化与公共服务的市场化。政府应该提供基本公共产品，放手让市场与社会提供私人产品。我国政府公共管理职能主要应在以下几个方面行使：其一，建立合理的科学的市场规则，完善当今的经济市场秩序，进行行为规范。其二，进行市场不能提供的物品的补给，做市场发展的坚实后盾，保证资源的足够供给。在科教文卫方面也要发挥政府应有的功效。其三，投资基本的社会设施和服务系统的建设，保证社会的正常福利的存在。其四，建立有效的市场机制，集中力量办大事，进行初次分配和再次分配的规定，有效的保证社会公平的实现。其五，运用特有的宏观调控的功能，进行各种手段的调控，保证公民的正常就业，保证经济、政治秩序的有效进行。
◎要在政府能力上提升
所谓政府能力就是指政府依据自己的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己意志、实施自己的目标的能力，从目前来说，要提升我国政府公共管理能力，应从以下几个方面入手：其一，不断的通过多种途径进行政府权威的强化，提高政府的地位，保证政府行政有效的执行。
当然强调政府权威不是要强调中央集权专制，也不是要削弱其它职能主体的权力，而是要以规范化、法制化的操作保证公共事务中的国家整体利益、社会公众利益更好地实现。其二，要提高政府公共政策能力。政策具有特殊功能，政府
公共 管理效能的高低，在很大程度上取决于政府公共政策能力的高低，但由于以前我们决策程序不规范，主观意志较重，导致政策能力低下，进而使政策执行走样、变形。因此，要提高政府公共政策能力，必须要在决策的科学化、民主化和法制化上作相应的制度安排。三是要提高政府公共管理人员的素质。政府公共管理职能的行使，最终还是要简化为人的具体活动，政府管理人员的思想素质、业务素质直接影响到政府公共管理能力的高低。
◎要在制度规范上完善
实现从传统行政管理制度向公共管理制度的转变，建立政府公共管理制度，一是要加强人大 工作立法，树立人民代表大会的权威，充分发挥人民代表大会作为最高国家权力机关的作用，加大人大对一府两院工作的监督，加大人大在重大事项决策方面的力度和范围，约束行政立法的范围和数量，并加强对行政立法和执法的监督。二是要健全对行政领导与公务员的法律监督，进一步完善《国家公务员法》及相关的配套法规; 三是要细化部门预算，实行绩效预算和零基预算，实行国库集中支付制度，对政府预算资金的使用实行全过程的监督，建立公共 财政体系。
实践是检验真理是否正确的唯一标准，要用 联系的观点看待问题，从横向的角度学习国外发达国家公共管理的相关 经验，面向世界，博采众长，找到适合我国行政管理的正确途径;从纵向的角度，对历史传承下来的传承手段进行一一分析，取其精华，去其糟粕，推陈出新，革故鼎新。用 发展的观点看待问题，把 政治、 经济、 文化的发展联系在一起，共同为 社会的发展尽力。公共管理是科学发展观在实践中的运用，以人为本，全面、协调、可持续，保证了人人民的利益，又保证了社会秩序的正常运行，为我国经济、政治、文化发展做出了贡献。
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一、公共管理——公共事务管理的主导理念
公共事务管理是人类社会活动中的一项重要内容。公共事务有两重含义：一为公共领域的事务;二为关涉公众共同利益的事务。公共事务可以界定为：公共领域内关乎公众共同利益的事务[1]。可以说，从日常生活中的医疗、教育、住房、养老，到市场秩序维护、大型水利设施的修建，以及公众的财产、人权和自由等权利的实现都与其有着密不可分的关系。公共管理是以政府为核心的公共组织以促进公共利益最大化为宗旨，运用政治的、法律的、经济的和管理的理论与方式，民主运用公共权力，并以科学的方式，依法有效提供公共服务和公共物品的活动[2]。与传统的行政管理相比，两者的责任对象是不一样的，社会管理的理念也是根本不相同的。传统的行政管理主要是向国家负责，在社会管理过程中缺乏一种人文关怀的公益性理念，而公共管理则主要是向社会与公众负责，强调以人为本的公益性理念。公共管理是一种建立在得到强化了的公共精神、公共利益、正义原则与公众参与基础上的一种服务型社会治理模式，它的核心价值体系是以人为本与社会正义，即向公众提供公共服务，实现公共产品的有效供给，并时刻关注公共利益的实现，追求公共利益的最大化，它的核心要素是管理好国计民生的社会公益事业，意味着以政府投入为主、纳入公共财政体系的公益化发展模式的回归[3]。20世纪80年代以后，在经济全球化和市场一体化、经济体制和政治体制改革不断推进、社会组织的培育和公共领域的发展、信息技术飞速发展和普遍运用等多种社会因素的推动下，我国社会步入全面的、整体性社会转型期，学习和借鉴公共管理改革的经验，从理念、体制到方式等进行深刻的改革，成为我国公共行政学众多学者关注的课题和理论取向，成为指导我国公共事务管理的主导理念。
二、档案事业——公共管理的核心要素
公共管理的核心要素是管理好关乎国计民生的社会公益事业，档案馆是我国档案事业的主体，我国的档案事业也可以理解成档案馆事业。我国档案管理体制将档案馆定位于事业单位是有利于档案馆树立“公共利益”服务目标的，因为事业单位定义内在蕴含了“公益性”。事业单位是一种具有中国特色的社会组织，其概念诞生于新中国成立之初，人们一般将事业单位理解为不具有行政管理职能、为国民经济和社会发展服务、不以盈利为目的的实体性社会组织。1998年国务院发布了《事业单位登记管理暂行条例》，第一次对我国事业单位进行了规范定义，即事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。因此，事业单位的定位实际上强调了活动的“公益性”和“非营利性”，也区别了“行政管理”与社会服务。相应地，我国档案馆事业属于社会公益事业，是公共管理的核心要素之一[4]。
三、公共服务——档案学思想的新趋向
档案事业的社会公益性质，成为公共管理的核心要素。公共管理的理念和思想不可避免地渗透到档案管理领域，对当代档案学思想产生了深远的影响，使档案服务思想由“官本位”向“民本位”转变，将封闭性的服务提升到了档案公共服务的高度，逐渐强化为全体公民服务、关注民生民意、维护公共利益的服务目标，更加强调档案部门的公益性和公共责任，更加重视服务受体的公众性和“公民个人”的权利实现。于是，以“公共档案馆建设”带动的“档案公共服务”思想成为我国档案学思想的新趋向，不断诠释着档案事业的服务本质，具体而言，这种趋向主要表现在以下方面：
(一)公共档案馆理念的形成
公共服务理念使档案部门全面审视国家档案馆的历史、现状及发展前景，并重新思考国家档案馆的传统定位和新形势下的正确定位，一种接轨国际、符合国情、以人为本的档案馆建设理念顺势而生。“公共档案馆”的首次提出源于19世纪30年代的英国。2002年，朱基在第九届全国人大五次会议上所做的《政府工作报告》中提出，要“加强图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、档案馆等公共文化和体育设施建设”，将档案馆确立为公共文化服务的主体。自此公共档案馆的理念开始在我国流行，公共档案馆建设成为学术研讨的热点话题，理论氛围开始形成。2003年在上海举办的“新时期公共档案馆建设”论坛就公共档案馆的定位、目标、功能开发、形象设计、实现途径、未来走向进行了研讨。2005年在上海举办“面向未来的城市档案馆”国际学术研讨会就新时期公共档案馆的发展之路等议题进行了探讨;2005年在中国人民大学信息资源管理学院举行的“公共档案馆利用服务社会化”学术研讨会就公共档案馆的界定等问题进行了研讨;2005年在沈阳举办公共档案馆建设专题报告会就公共档案馆的含义及其历史背景、我国综合档案馆公共服务的现状及面临的任务进行了阐述。尤其是近几年来，档案报刊发表了不少探讨公共档案馆建设的文章，也有学者在档案馆基本理论专著中就构建我国公共档案馆系统进行了系统的理论探索。“公共”二字揭示了档案馆为民众所有的性质。公共档案馆是公共文化设施，理应服务于人民，为民众共享[5]。公共档案馆的提出并不是建造一个新的档案机构，而是从理念到行动上变革档案馆的利用服务工作。公共档案馆的建设也并不仅仅是一种口号和理论，而是承载着我们实现“档案公共服务”的美好理想。公共档案馆建设，充分反映出我国档案服务“公共性”的加强，也凸显了社会公众对“档案公共服务的”现实需要和未来期许。对公共档案馆建设的实践发挥着总结、引导和前瞻的作用。
(二)民生档案成为新的关注点
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