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论公共卫生事件中卫生行政部门的行政责任
摘要“非典”之后,禽流感、毒奶粉事件等公共卫生事件仍接连发生,凸显了我国卫生行政部门的相关行政责任的不足。卫生行政部门行政责任体制的不健全使得卫生行政部门疏于卫生监管,在公共卫生事件发生后不能及时反应,导致人们在公共卫生事件中得不到妥善的救助。因此,探讨卫生性行政部门的行政责任及其完善有着重要的意义。
关键词公共卫生事件 卫生行政部门 行政责任
中图分类号:d63 文献标识码:a 文章编号:1009-0592(2010)11-148-02
“非典”之后,我国逐步完善公共卫生应急机制,2003年国务院通过了《突发公共卫生事件应急条例》,2006年颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》和《国家突发公共卫生事件应急预案》,2007年全国人大又通过了《突发事件应对法》,但作为公共卫生事件应急机制重要组成部分的卫生行政部门的行政责任的规范仍显不足。“非典”之后,禽流感、阜阳毒奶粉事件、手足口病、三鹿奶粉事件等公共卫生事件接连发生,最近又发生了“蜱虫”致病事件,在我国公共卫生应急法律法规不断完善的过程中这些公共卫生事件仍不断发生的原因除了自然破坏因素和科学因素外,另外一个重要因素就是卫生行政部门一定程度上的失职,失职的背后是政府卫生行政部门行政责任的不规范和弱化。无论是公共卫生事件的事前预防,还是事件发生后的事态控制和救助,卫生行政部门的表现并不令人满意,公众对其还颇有质疑。行政责任的失范和弱化显然是卫生行政部门在公共卫生事件中表现差的重要原因。因而,为了有效应对公共卫生事件的预防和事后处理,应当进一步加强和规范卫生行政部门的在公共卫生事件中的行政责任,完善公共卫生事件中卫生行政部门的行政责任体系。
一、公共卫生事件中的卫生行政部门
公共卫生事件就是已经发生或者可能发生的、对公众健康造成或者可能造成重大损失的事件,主要包括传染病疫情,群体性不明原因疾病,食品安全和职业危害,动物疫情,以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。具体来讲,公共卫生事件是指突然发生,造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。因此,公共卫生事件往往会给社会带来财产损失和人员损失,有的可能仅仅局限在一小部分的特定人群中,比如手足口病,它一般发生在儿童这个人群里,有的则发生在全社会几乎所有人群中,可能给整个社会造成巨大的破坏,比如2003年的“非典”,由于还怕疫情传播而限制人群的流动,严重破坏了人民的生活秩序,也造成了巨大的人员伤亡和财产损失。此时,政府的职责就显得特别重要了,在面对这种突发性公共卫生灾害面前,手握巨大全国财富资源、人力资源和制度资源的政府自然成为无可争议的抵御者,同时也是其不可推卸的责任。政府卫生行政部门是政府行使专门权限和管理专门行政事务的职能部门,行政法确定政府卫生行政部门的行政职权,其性质应是地方一级政府领导下的具有依法管理行政区划内公共卫生事务的职能部门。它依法享有国家行政职权,能代表国家独立进行行政管理,并独立参加行政诉讼的组织,具有行政主体资格。他们在各自的辖区内履行法律规定的权利和义务。政府卫生行政部门所享有的权利和应承担的义务是伴随着行政主体资格而产生的,这种权利和义务是法律上的。
根据我国行政法以及相关法律法规的规定,政府卫生行政部门是国家卫生事务主要负责单位,卫生行政部门在处理卫生事务中有相对独立的职权,与此同时,也负有相应的行政责任。就卫生行政部门而言,行使管理、预防、处理公共卫生事件既是法律赋予的权利,同时也法律强制的义务。例如,为了规范食品生产,预防食品安全事件,卫生行政部门有对食品生产经营者进行卫生监督检查的权利,享有调查权、采样权等多项行政权,同时对于国家和公众来讲这也是承担义务,这既是卫生行政部门的权利,也是他的法定职责,一旦违反,必然要承担相应的行政责任。政府卫生行政部门的行政权利和义务,不是愿为或不为,而是必须要为一定作为。不为的后果,就要承担相应的法律责任。然而,我国目前没有一部完整的卫生法,卫生行政部门的法定职责及相应的行政责任主要是通过一部部单行卫生法律、法规、规章来表达。例如,《突发公共卫生事件应急条例》在第五章规定了法律责任,其第四十五条规定,县级以上各级人民政府卫生行政主管部门和其他有关部门在突发事件调查、控制、医疗救治工作中玩忽职守、失职、渎职的,由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正、通报批评、给予警告;对主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予降级、撤职的行政处分;造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的,依法给予开除的行政处分。《突发事件应对法》第六章六十三条、六十四条、六十五条都规定了卫生行政部门极其相关人员的行政责任。
二、公共卫生事件中卫生行政部门的行政责任
行政责任是指因为反行政法或因行政法规定而应承担的法律责任,行政法律规范要求国家行政机关及其公务人员在行政活动中履行和承担的义务。卫生行政部门的行政责任合主要由卫生行政法律法规规定。主要内涵表现在以下几个方面:其一,它是法律责任而不是基于道义或约定的道德责任,因此它具有国家强制力。其二,它是在行政活动中由行政机关及其公务人员的违反行政义务引起的,与违宪责任、民事责任、刑事责任有程度上的不同。其三,它是一种不能以其他法律责任替代的独立的责任。行政责任的核心在于制约和控制,是一种以外力约束为主要支撑的管理机制,因此制裁是行政责任的本质要求。
公共卫生事件中卫生行政部门的行政责任主要由公共卫生事件类的行政法律法规规定,与其它部门相比具有自己独特的特点,具体表现在三个方面,即法律与医理结合性、健康性、单位性:
第一,卫生行政部门的行政责任与医学理论密不可分。以法律为形式,医学理论为主要内容,形式和内容在实践中有机结合是政府卫生行政部门法律职责的鲜明特点。卫生行政法律属于特别法,专业性、技术性强,其责任构成往往涉及医学理论的判断,医学理论的实践也促进行政责任理论的发展。比如,卫生行政部门应当关注医学等科学的发展和实践,及时修改制定相关标准,规范相关行为,否则,就应当承担相应的责任。
第二,卫生行政部门法定职责的根本宗旨是充分维护公民的生命健康权。公共卫生事件中,人员伤亡往往是首当其冲的,比如“非典”、禽流感、手足口病,乃至最近的“蜱虫”致病事件都或多或少的造成了伤病和死亡,因此规范卫生行政部门行政责任的最终目的在于有效的保护人们的身体健康,卫生行政法律规范的立法目的,就是直接或间接地为了维护公民生命健康权。
第三,政府卫生行政部门的行政责任的主要负责方是卫生部门的主要负责人员或直接工作人员,并且大多属于单位内部处罚。比如,《突发公共卫生事件应急条例》第四十六条规定,国务院有关部门、县级以上地方人民政府及其有关部门未依照本条例的规定,完成突发事件应急处理所需要的设施、设备、药品和医疗器械等物资的生产、供应、运输和储备的,对政府主要领导人和政府部门主要负责人依法给予降级或者撤职的行政处分。
如前所述,“非典”之后,我国逐步完善突发卫生事件应急处理机制,卫生行政部门的行政责任也得到加强,更加规范,但仍存在一些问题,主要体现在三个方面:一是现有的卫生行政法律然存在漏洞,法律体系也并不完善。行政责任链条还未形成,因此并不能完全有效的规制卫生行政部门的行为;二是卫生行政责任的追究程序不严格,甚至只有规定而没有可供操作的程序,因此导致许多行政责任的规定有名无实;三是行政责任的不透明,尽管卫生行政法律对行政责任的规定已经比较具体,但是由于政府内部操作的不规范和非透明化,人们对卫生行政部门的行政责任所知甚少,不能监督究责。
三、卫生行政部门行政责任的完善
鉴于目前我国政府卫生行政部门行政责任的现状及其问题,其仍需要在以下方面得到强化:
首先,要加快建立健全法制法规,加强行政立法、法规支持和指导政府行为法制化建设。2003年国务院公布实施《突发公共卫生安全事件应急条例》。该条例明确了各级政府及有关部门、社会有关组织和公民在应对突发公共卫生事件工作中应承担的责任和义务,还明确了违反该《条例》行为的法律责任。随后,2006年颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》和《国家突发公共卫生事件应急预案》,2007年全国人大又通过了《突发事件应对法》,在此基础上,应当建立健全公共卫生事件法律体系,做到有法可依。
其次,逐步建立健全制度化和法制化的行政信息公开制度。在公共卫生行政信息中信息公开有着弥足重要的意义。正如日本学者室井力指出,卫生行政行为作为“关系到居民生命与健康的行政,必须尽可能向居民公开。”信息公开是培养卫生部门工作人员的法律意识、履行行政义务意识的最好方式,也是热门监督卫生行政部门行政责任的最有利的武器。
再次,严肃执法,严格执法,完善对失职和违法行为惩戒机制和究责程序。惩处原本是对行政行为的一种消极的控制手段,但在行政责任机制中却起着支柱作用。卫生行政责任机制要想发挥作用,就必须认真落实每一个行政人员的行政责任,完善违反行政义务的惩处机制和规范究责程序,只有将行政责任落到实处,严格究责程序,才会发挥行政责任的真正作用,才能使得卫生行政部门勤于职守,最终有效预防和积极有效处理公共卫生事件。
最后,探索各部门综合责任机制和专门性责任机制。公共卫生安全事件往往跨越多地域、多部门,涉及面广,影响大,需要政府各个职能部门通力合作。因此,卫生行政部门的行政责任往往和其它部门的责任交织在一起,一则不方便区分,二则也不方便责任划分和追究。故而,应当在各个部门之上建立一个综合的责任划分和追究机构,协调责任划分和追究。与此同时,由于公共卫生安全事件往往是突然发生,并且一般在一段时间后就结束,具有明显的时限性,而现有的责任机制大多针对普通事件而定,应对突发卫生事件往往反映较慢,处理吃力,因而独立性较强的专门性责任机制应当是理想之选。
参考文献
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论方便食品的营养卫生问题
【摘 要】方便食品，亦称“快速食品”，是于上个世纪七十年代问世的一种新型食品。近几年，随着人们生活节奏的不断加快、生存压力的日益提高，人们的饮食结构发生了巨大的改变。尤其是在北上广等一线城市，为了适应快节奏的生活，不得不用方便食品来代替传统饮食。然而，方便食品一般不经过加热，容易出现各种卫生问题。另外，方便食品的营养价值往往偏低，这也是引人关注的热点问题。本文通过分析现在市场上常见的方便食品的状况，论述了方便食品的营养和卫生问题。
【关键词】方便食品;营养问题;卫生问题
从上个世纪七十年代，第一杯方便面在日本诞生后，经过了五十余年的发展，方便食品已经占据食品市场和餐饮市场的半壁江山。速冻食品、冷藏食品成为了我们的餐桌不可分割的一部分，压缩饼干、罐头是驴友们出门必备的食物，薯片、饼干等零食更是受到广大青少年消费者的热爱。不可否认，方便食品凭借其制作简单、价格优惠、口味众多等突出特点，在我们的日常生活中占据着越来越大的比重。但是，方便食品也存在着多种弊端，例如高糖、高脂、高热量、营养不均衡、卫生不达标等，也是限制方便食品发展的重要因素之一。
1.方便食品的营养问题
1.1高糖高脂
为了保证方便食品的口感，许多制造商都在食品里添加了大量的糖和油脂。市场上几乎所有的方便食品都是高脂肪、高热量的。这种做法虽然保证了食品的味道，也让食用者容易产生饱腹感，但是长时间摄入过高的碳水化合物和脂肪会对人的身体健康造成极大的危害。根据有关报道，近年来我国人口中，肥胖以及过度肥胖的人所占据比重越来越高。而且在青少年人群中，这种现象更为常见。现代人的生活水平提高，青少年的消费水平也逐渐提升，越来越多的孩子将零食当作正餐，或是用快餐取代主食。殊不知，这些肯德基、麦当劳等西式快餐，以及市面上的常见零食中往往含有过高的油脂和糖分，极易引起肥胖。
1.2多色素
色素是食品添加剂的一种。方便食品往往色泽鲜艳、惹人喜欢，但是天然食品是没有这么多种颜色的。现在我们常见的五颜六色的点心、糖果，都是添加了大量化学色素的结果。虽然国家有关部门对食品添加剂有明确的规定，但也不乏不良商家为了经济利益而添加非法化学试剂的现象。况且，即使没有添加非法添加剂，过多的摄入化学色素对人的身体也会有一定影响。
1.3低膳食纤维
膳食纤维是人的第七大营养素，主要存在于新鲜的绿色蔬菜和水果中。方便食品为了制作、携带方便，主要成分一般都是面粉和肉类，新鲜的蔬菜很少。长期食用低维生素、低膳食纤维的食物容易引起人的一系列疾病，例如贫血症和消化系统疾病。现代人对方便食品的依赖性越来越大，但是方便食品的营养含量不均衡，长此以往会引起许多慢性疾病，这是食品制造商必须要考虑的问题。根据有关调查发现，目前我国人们的饮食习惯和饮食结构都在发生明显变化，患有高血压、高血糖、糖尿病和心脑血管疾病的人越来越多。这些疾病除了和常年不运动有关，还与过多的食用方便食品、营养不均衡有直接关系。
2.方便食品的卫生问题
2.1包装问题
目前，市场上的大部分方便食品都是采用塑料包装的。塑料的价格低廉、产量高、容易加工，而且使用方便，是制造商最为喜欢的包装材料。其中比较常见的塑料是聚丙烯复合薄膜，但是这种薄膜存在着很严重的安全问题。聚丙烯复合薄膜不能耐受高温，超过一定温度后就会发生变形，而且会释放出致癌物质。近年来，已经有多家研究机构指出，过多的塑料包装正在影响我们的食品卫生安全。有时，即使不进行加热，塑料中的某些化学物质也会慢慢渗入食物当中，随着时间的推移，在人类的体内不断累积，最终将对人们的身体健康造成极大的危害。
除了塑料包装，还有一个比较常见的问题就杯面的包装问题。杯面是倍受人们欢迎的方便食品之一，它以方便快捷、容易携带等优点，堪称方便食品之首。但是，杯面的包装却是一个容易被忽视的重大安全隐患。为了防止杯面泄漏，包装一般都采用硬质纸加腊层的结构。而冲泡杯面时使用的开水会融化掉一部分蜡质，这些蜡质摄入人体后很难排出，就会堆积在人的肠胃中。若是长期食用，终有一天，其巨大的危害就会显现出来。到时候，必将造成难以挽回的后果。
2.2加工原材料
方便食品加工的原材料一般都是面粉、大米和肉类，蔬菜水果较为少见。而方便食品一般都是大工厂加工，原材料的质量难以保证。近些年，我国出现了各种食品加工材料质量不合格、卫生不达标的有关报道。不法商家为了增加经济利润，不惜用劣质的材料来蒙骗消费者。而且，方便食品即使使用了劣质材料，也难以从味道和外观上看出。这就给了不法商家可乘之机。劣质的原材料中往往含有对人类有害的毒素和细菌，会对消费者的身体健康造成很大的伤害。
2.3灭菌问题
方便食品一般都不需要加热便可食用，所以，其卫生必须得到保证，其中，防止细菌滋生是非常重要的一步。在生产过程中，要注意加工程序的连续化、密闭化，工作人员要穿上专门的工作服，尽量不直接接触食物。使用的原材料要经过消毒杀菌后才能继续生产，加工过程中使用的容器要严格消毒，包装用材料也要采用不利于细菌滋生的专用材料。而且，生产商还要对自己的产品进行质量检测，对金色葡萄球菌、大肠杆菌等会引起消化系统疾病的菌类重点检查。
2.4食用卫生
方便食品方便了人们的生活，却也带了了众多健康问题。因为不加热、直接使用的缘故，许多方便食品都携带有过多的细菌、真菌。有的食品还存在着加工不到位，食品夹生的情况，这些现象都会影响食用者的健康。因此，方便食品给大众现代生活带来了方便，也给人们健康带来一种普遍的“文明病”。这就要求我们对方便食品的食用卫生给予更多的关注和更高的重视。
3.方便食品的发展现状
方便食品之所以受到欢迎，还因为它可以进行自动化加工、自动化包装和自动化销售。现代的食品加工工厂已经实现了自动化生产、大规模集中式生产，不仅节约材料、节省时间，还提高了产量，让各行各业的人员不必为一日三餐而操心，也让我们的生活更为简单方便，还极大的丰富了我们的食品市场。对于白领来说，方便食品为他们赢得了更多的空余时间;对外出旅行者来说，方便食品使他们免于忍饥挨饿。不可否认，方便食品正在悄悄的改变我们的生活，提高我们的生活质量。
4.结语
方便食品的发展不过区区半个世纪，但它的发展速度超出了所有人的预料，成为了食品市场的最大支柱。虽然方便食品还存在着诸多卫生、营养方面的问题，但是，我们不能因噎废食。方便食品为我们带来的便利不可忽视，我们所要做的，是严格规范食品安全，保证方便食品的质量。只有这样，才能发挥出方便食品真正的方便之处。
【参考文献】
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[3]徐达道.方便食品的营养卫生问题[j].市场经济，2011，10：127-128.
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